La ampliación plataforma continental España
La presente monografía ofrece al lector un estudio riguroso, conciso e interdisciplinar sobre el proceso mediante el cual España amplía su plataforma continental más allá de las 200 millas náuticas frente a las costas del Mar Cantábrico, Galicia e Islas Canarias. Este complejo y prolongado proceso es analizado explicando, en primer lugar, los fundamentos de Derecho del Mar que lo sustentan. Pero centra su análisis en las consecuencias territoriales, diplomáticas y económicas que incidirán en la posición internacional de España y en la contribución que puede prestar para alcanzar el ODS-14, de preservación del medio marino, establecido por los Objetivos del Milenio. El estudio es fruto de la labor realizada en el marco de un proyecto de investigación, liderado por el Grupo de Investigación en Estudios Internacionales (GRESIN) de la Universidad de Santiago de Compostela, con el título «La implementación del ODS 14 en España y la UE: desafíos regulatorios para la cooperación internacional y la seguridad marítima. (ESPODS14)» (PID2019-109680RB-I00), financiado por la Agencia Estatal de Investigación (DOI: 10.13039/501100011033) en el marco del Programa Estatal de I+D+i Orientada a los Retos de la Sociedad.
Prólogo
Los tiempos en los que vivimos actualmente alejan nuestros pensamientos y preocupaciones de los problemas del océano. Las crisis actuales de seguridad alimentaria, seguridad energética e inestabilidad financiera, provocadas por la tormenta en Europa del Este, resuenan a escala global y drenan los temas emergentes del clima y los océanos de las agendas globales. Estas cuestiones, lamentablemente, no quedan en suspenso ante la realidad en la que vivimos, todo lo contrario. La relegación a un segundo plano de la emergencia climática y el estado de los océanos solo tenderá a empeorar su situación que requiere de una atención continua y persistente.
Oportunamente, esta obra nos recuerda que el mundo no se ha detenido. Que el tema de los océanos sigue tan vivo hoy como antes de la crisis de Europa del Este o la crisis sanitaria provocada por el SARS-CoV-2. La dura realidad es que vivimos de crisis en crisis, más allá del límite de la biocapacidad de nuestro planeta, y que hoy, el equilibrio interestatal entre cooperación y competencia, alcanza su punto crítico en la cuestión central de los recursos naturales. Esta lucha constante por los recursos, y la necesidad de seguir asegurando su acceso por parte de los Estados, se traslada a la dimensión de los océanos, concretamente en el control y acceso a estos bienes existentes en los fondos marinos. Esta es una preocupación que se proyecta a través de diferentes dimensiones. Por un lado, tenemos Estados ribereños que buscan asegurar la soberanía exclusiva de estos recursos marinos en las plataformas continentales adyacentes a su territorio emergido y, por otro lado, tenemos un conjunto de países tecnológicamente desarrollados con agendas geopolíticas bien definidas que buscan el acceso a estos recursos en lo que se considera Patrimonio Común de la Humanidad. Es en este escenario en el que, tras haber dedicado más de medio siglo a la necesidad de acotar estos dominios espaciales, seguimos buscando la línea que separa las soberanías nacionales de las internacionales.
El proceso actual de intercambio y acceso global a los recursos marinos, codificado en el derecho internacional a través de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, abre una nueva página en el largo proceso evolutivo de la gobernanza del océano global. Cuando miramos el calendario, nos sorprende la cantidad de tiempo que consume este proceso. De hecho, el año de publicación de este libro marca el cuarenta aniversario de la apertura a la firma de la Convención sobre el Derecho del Mar (10 de diciembre de 1982). Ha pasado mucho tiempo, pero mucho de lo materializado en esta Convención aún debe ser implementado. Además, este año también marca dos fechas no menos importantes en la codificación de los fondos marinos. El primero, que celebra su 55 aniversario, hace referencia al 1 de noviembre de 1967, cuando el Embajador Arvid Pardo, representante permanente de Malta ante Naciones Unidas, habló elocuentemente durante más de tres horas sobre la necesidad de establecer un nuevo régimen internacional para la gestión de los recursos naturales de nuestro planeta que desafiaba los fundamentos del pensamiento económico de la época y del derecho internacional entonces vigente. Esto permitió, sin duda, allanar el camino para la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar que tardaría nueve años (1973–1982) en producir su documento histórico: la Convención. Con ella, el concepto de plataforma continental se alejaría definitivamente de su conceptualización geológica, propuesta originalmente por Huge Robert Mill en 1892 y, al mismo tiempo, la Zona sería codificada como Patrimonio Común de la Humanidad.
La segunda fecha a señalar es que, este mismo año, se cumple el veinticinco aniversario del inicio de los trabajos de la Comisión de Límites de la Plataforma Continental. Esta Comisión, establecida por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, fue diseñada para evaluar las propuestas de ampliación de la plataforma continental presentadas por los Estados ribereños y hacer recomendaciones para el reconocimiento internacional de los límites exteriores de estas áreas marítimas. Establecida en paralelo con la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos y el Tribunal Internacional del Derecho del Mar, la Comisión de Límites de la Plataforma Continental se estableció con carácter no permanente, ya que, una vez hayan sido consideradas todas las propuestas presentadas, la labor de la Comisión culminará y, en consecuencia, su misión originaria habrá terminado. Pero la realidad está contradiciendo esa estimación inicial. De hecho, en la época en que se concibió la Convención, el conocimiento geocientífico de la realidad fisiográfica de los fondos marinos era mucho más rudimentario que en la actualidad, por lo que se esperaba en ese momento que solo se presentarían una treintena de propuestas a la Comisión de Límites para su consideración. Este volumen de presentaciones estaría asociado con un período temporal de menos de diez años de trabajo de la Comisión de Límites, lo que suponía un total de dos mandatos completos.
Ambos aniversarios se encuentran íntimamente unidos. Con respecto a la Zona, un desafío importante para su establecimiento es la definición de sus límites. Como afirmó Arvid Pardo, después de la conclusión de la Tercera Conferencia, los límites de la Zona no serían establecidos por la propia Convención. Ni podrían serlo. Como área complementaria a las plataformas continentales de los Estados ribereños, en su concepción binaria de la calificación de los fondos marinos, se supone que su límite está definido indirectamente dado que son los Estados quienes fijan los límites para sus plataformas continentales. Pardo también había señalado, refiriéndose al plazo de diez años de duración estimado para la Comisión, que se trataría de un proceso largo y que solo después de una década, tras la entrada en vigor de la Convención, se podría contar con la finalización del procedimiento para establecer los límites exteriores de las plataformas continentales y, en consecuencia, la definición del área geográfica del dominio. Esta fecha sería alrededor de 2004. ¡Qué equivocados estaban Pardo y gran parte de la comunidad internacional!
Pero independientemente de las críticas, ésta era la percepción en aquel momento. Hoy en día, la visión sobre este tema es completamente diferente y debe abordarse de manera diferente. En primer lugar, porque estas estimaciones realizadas en el pasado han dado lugar a varios problemas materializados en el futuro, algunos de los cuales se viven actualmente, como el estatuto provisional de la Comisión de Límites de la Plataforma Continental o el volumen real de trabajo de la Comisión. En segundo lugar, porque el gran objetivo de trazar la línea que delimita la Zona se convierte en una misión casi inalcanzable.
En cuanto al tema estatutario de la Comisión, es decir, en lo que respecta a su carácter de órgano no permanente y transitorio a lo largo del proceso, cabe mencionar que ello trae consigo implicaciones en cuanto a la eficacia del desarrollo del trabajo de la propia Comisión. A pesar de los esfuerzos de la Comisión de Límites y de la Asamblea de Estados Parte de la Convención para ampliar la duración de la permanencia en Nueva York de los miembros de la Comisión de 8 a 21 semanas por año, la verdad es que el volumen de recomendaciones emitidas por la Comisión no ha acompañado este aumento significativo de los plazos asignados. El hecho de que no sea un organismo permanente, con presupuesto propio, para que el trabajo realizado por los miembros de la Comisión pueda ser remunerado, obliga a los miembros de la Comisión a desempeñar sus funciones laborales en sus países de origen durante el resto del año, desligándose de sus actividades en la Comisión casi por completo. Además, el hecho de que las 21 semanas de trabajo se repartan en tres sesiones de siete semanas a lo largo del año provoca una interrupción natural en el desarrollo de los análisis, requiriendo un esfuerzo extra a la hora de retomar el trabajo en la siguiente sesión.
En cuanto al volumen de trabajo, el tema puede ser aún más complejo. En primer lugar, porque la expectativa de entregar solo treinta propuestas ya se ha superado en tres ocasiones. Hasta el día de hoy, la Comisión ha recibido 93 presentaciones entregadas para su análisis y es posible que haya más en camino. Además de estas presentaciones, en su formato original, muchos Estados ribereños ya han realizado presentaciones revisadas después de recibir las recomendaciones, lo que hace que la lista de espera para completar el procedimiento sea aún más larga. Sin embargo, este proceso no puede ser visto centrándose única y exclusivamente sobre la Comisión. Se trata de un proceso bipartito o tripartito, dado el carácter no permanente de la Comisión. Bipartito si consideramos la interacción entre la Comisión, o por delegación, sus Subcomités, con los Estados ribereños. Tripartito, si también sumamos a la Secretaría General de Naciones Unidas, que garantiza todo el apoyo y las condiciones materiales para que se pueda llevar a cabo el trabajo de la Comisión. A nivel de los Estados ribereños, el buen desarrollo de los trabajos también depende de su capacidad para responder a tiempo a las solicitudes o pedidos de aclaración por parte de los Subcomités. A veces, recolectar las evidencias científicas del océano para demostrar o aclarar ciertos criterios requiere mucho tiempo y, en consecuencia, tiene implicaciones en el desempeño del proceso de evaluación. A nivel de la Secretaría General, y siendo este el menor de los problemas, además de depender del presupuesto de Naciones Unidas, que siempre es limitado, también es necesario acomodar la agenda de la Comisión con las demás estructuras dentro de la organización.
Después de completar veinticinco años desempeñando sus funciones, la Comisión de Límites ya ha considerado y emitido recomendaciones sobre aproximadamente un tercio de las propuestas presentadas. Sin embargo, existe una clara tendencia a que las propuestas, a nivel individual, tomen más tiempo para ser consideradas que lo que sucedió en el pasado. Ya sea por la complejidad asociada a la propuesta, resultado de la innovación de la tecnología que ahora existe, o por la complejidad geocientífica de los márgenes continentales asociada a las propuestas, la realidad es que existe una clara diferencia entre la cantidad de tiempo necesario para evaluar las propuestas iniciales y las que se encuentran actualmente en estudio. El resultado de este proceso global se traduce en una prolongación del tiempo necesario para establecer la línea de soberanía internacional entre la plataforma continental y la Zona. Si tomamos en consideración las futuras presentaciones, presentaciones ampliadas y presentaciones bloqueadas por terceros Estados debido a disputas territoriales, este período temporal de actividad de la Comisión de Límites podría extenderse más allá de la mitad del presente siglo.
Por todo lo descrito anteriormente, y por el interés que tienen los temas oceánicos para nuestra supervivencia colectiva, recomiendo la lectura y comprensión de este trabajo para que, juntos, podamos construir un mundo mejor con un océano más protegido, codificado y mejor gobernado
¡Buena lectura!
Nueva York, 8 de octubre de 2022
