Análisis de la evolución del régimen jurídico internacional en materia de cambio climático. Se incluye el estudio de los tres tratados climáticos, y su desarrollo por los órganos convencionales, al tiempo que se reflexiona sobre su eficacia para enfrentar este desafío ambiental.
INTRODUCCIÓN
Resulta habitual calificar al cambio climático como uno de los grandes desafíos actuales, al tiempo que señalar la necesidad de enfrentarlo a escala global. Las alteraciones climáticas suponen un proceso con múltiples implicaciones tanto en los ecosistemas naturales, como en las estructuras sociales y económicas; con una incidencia de ámbito planetario, aunque diferenciada en función de las características de cada territorio. Tras una inicial incertidumbre sobre la existencia misma del cambio climático, y el protagonismo de la actuación humana en su desarrollo, en las últimas décadas se ha afianzado el consenso científico en torno al hecho de que es un proceso que está ya en marcha, y presenta unas consecuencias potencialmente catastróficas. También se ha alcanzado el acuerdo científico general sobre la incidencia de la actividad humana en la inestabilidad del equilibrio atmosférico, constatándose que las emisiones de gases contaminantes y la acción sobre los sumideros, entendidos como proceso o mecanismos que absorben gases de efecto invernadero, alteran sustancialmente los procesos climáticos naturales.
La actividad de compilación y evaluación de la investigación científica y tecnológica llevaba a cabo por el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), ha sido, sin duda, decisiva en la conformación de este consenso1. En los sucesivos informes de este órgano se ha mostrado el progresivo acuerdo de la comunidad científica sobre los datos que constataban un proceso de cambio en el clima global. La investigación científica no ha dejado de producir nuevo conocimiento, y sigue presente la necesidad de progresar en la observación y el examen de múltiples aspectos, como la afectación que sufrirá cada territorio en particular, o las mejores técnicas para enfrentarlo. Debido a los diferentes factores que inciden en el cambio climático, y la diversidad de las posibles respuestas de los ecosistemas, en los informes del IPCC también se ha señalado la dificultad de diseñar respuestas con una eficacia general, y que puedan enfrentar esta amenaza ambiental a un coste aceptable para los diferentes sistemas nacionales.
Mientras que la discusión científica sigue su curso, en los informes del IPCC se ha advertido de la necesidad de implementar una actuación que permita evitar los efectos más adversos que el cambio climático puede ocasionar, así como adaptarse a aquellos que ya están en curso y resultan inevitables. Para la mitigación de este proceso ambiental, se requiere actuar sobre las emisiones de gases de efecto invernadero, cuyo incremento en la atmósfera alteran su equilibrio natural, y sobre los sumideros, mediante los que se asegura este equilibrio al extraer de la atmósfera determinados gases. Dado que la respuesta ante el cambio climático tiene que incidir fundamentalmente en el uso de los combustibles fósiles, la acción para su mitigación va a afectar al modelo de desarrollo industrial, de forma que se requerirán importantes ajustes en los sistemas sociales, económicos y, particularmente, de generación y consumo de energía. Para enfrentar eficazmente el cambio climático se requiere una transición socio-ecológica que promueva el paso de economías basadas en el consumo de combustibles fósiles, a otras climáticamente neutras.
La actuación para la mitigación, a la que debería sumarse la de previsión de adaptación a los efectos en curso, supone un considerable esfuerzo para los sistemas nacionales, y plantea tanto cuestiones de eficiencia en la actuación, como de distribución equitativa de la carga. Desde una óptica de valoración del coste, el objetivo de la acción ante el cambio climático sería que pudiera desplegarse teniendo en cuenta la consecución de la mayor eficacia ambiental con el menor esfuerzo posible, al tiempo que este esfuerzo tendría que distribuirse introduciendo criterios de equidad tanto intrageneracional como intergeneracional. Uno de los aspectos más relevantes, a la vez que más complejos de valorar, en la acción ante el cambio climático es, precisamente, el de los intereses de las generaciones futuras, ya que la respuesta que se adopte puede afectar a sus capacidades para disfrutar de un medio ambiente seguro y saludable.
De lo que no cabe duda es que el carácter global del fenómeno del cambio climático conlleva la necesidad de una negociación sobre las soluciones para enfrentarlo que se desarrolle en esta misma escala, y mediante la que se implemente una aproximación al problema de ámbito planetario. La respuesta al cambio climático requiere, por tanto, de una cooperación internacional que responda a la amenaza que supone este fenómeno ambiental, incluyendo a los diferentes Estados que componen el complejo sistema internacional actual, y que son los que tendrán que definir e implementar la respuesta jurídica ante este desafío compartido. Ahora bien, el desarrollo de esta cooperación internacional, y de la respuesta jurídica que debería producir, se complica ante la diversidad de situaciones de vulnerabilidad y capacidad que presentan los diferentes Estados. Los efectos del cambio climático presentan una importante diversidad en función de cada territorio, de forma que sus consecuencias no se harán sentir con el mismo impacto y gravedad en los diferentes Estados.
A la diferente vulnerabilidad ante los efectos del cambio climático, se suma el nivel de desarrollo que puede presentar cada sistema nacional, y que conlleva un diverso grado de capacidad para adoptar medidas con las que enfrentar el proceso de alteraciones en el clima, o adaptarse a sus efectos. El importante coste de las actuaciones que pretendan mitigar o adaptarse al proceso de cambio climático, así como la diversidad en la situación de cada territorio, suponen dos variables que explican la complejidad de articular una cooperación y una respuesta jurídica internacionales que resulten eficaces, y reciban el apoyo de un relevante número de Estados. El cambio climático supone una amenaza ambiental que es común para todo el planeta, pero es complejo que los intereses estatales resulten confluyentes respecto a las medidas a adoptar.
Los diferentes factores señalados muestran la complejidad de la toma de decisiones para enfrentar el desafío que supone el cambio climático2. Y pese a la dificultad, parece que no hay duda de la conveniencia del diseño e implementación de una acción jurídica internacional mediante la que responder a esta amenaza ambiental. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha reconocido la trascendencia del reto del cambio climático en su Agenda 2030 sobre Desarrollo Sostenible, adoptada en 2015, de forma que lo incluyó como uno de los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que promueve3. El título del objetivo 13 es explícito respecto a la gravedad que reconoce a este fenómeno ambiental, de forma que se enuncia como “Adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos”. Al referirse a este ODS, en la Agenda 2030 se destacó el impacto del cambio climático en la capacidad de desarrollo sostenible, así como el apremio de adoptar medidas tanto para su mitigación, como para la adaptación a sus efectos4. Se reconoce, de esta forma, la urgente necesidad de asegurar una adecuada resiliencia ante el cambio climático, y para ello la de avanzar en una cooperación internacional que implante una respuesta jurídica eficaz, y promueva las oportunas medidas de mitigación y adaptación en los diferentes sistemas nacionales.
Al referirse al ODS 13, la Agenda 2030 identificó a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático como el espacio de negociación en el que desarrollar la cooperación internacional para alcanzar las metas fijadas5. Se trata del único caso a lo largo del texto de la Agenda 2030, en el que se alude de forma precisa y concreta a un tratado internacional, y se le reconoce como el marco en el que desarrollar las medidas necesarias para alcanzar el ODS específico, y avanzar en las metas propuestas6. Puede deducirse, por tanto, que se reconoce expresamente al régimen jurídico internacional que inauguró la Convención Marco en 1992, como el sistema jurídico sectorial a aplicar en esta materia, y a desarrollar en futuras negociaciones. Si se recuerda la amplia participación en la redacción de la Agenda 2030, al tiempo que el consenso que suscitó su adopción, esta remisión de la acción por el clima a la Convención Marco resulta relevante, ya que supone proclamar un compromiso general de seguir avanzando en un marco de cooperación que, después de casi tres décadas de funcionamiento, ha pasado por diversos momentos de impulso y parálisis.
La Convención Marco supone el primer tratado internacional adoptado como respuesta a lo que se presentó, en su momento, como un desafío ambiental con un importante grado de incertidumbre científica. Abierta a la participación general, ha recibido una amplia aceptación por los Estados del sistema internacional, a los que se ha unido la Unión Europea7. Con este texto se inauguró un modelo de gestión internacional del cambio climático en el que se han definido diversos compromisos climáticos, mediante los que enfrentar la amenaza común que supone este fenómeno ambiental. A lo largo de su desarrollo, el régimen internacional sobre cambio climático se ha convertido en un espacio en el que se han experimentado nuevas técnicas de producción e implementación jurídica, explorándose ampliamente sistemas de diferenciación de las obligaciones asumidas, y de facilitación del cumplimiento.
Se ha destacado la capacidad de innovación de este régimen jurídico internacional, pero también se ha criticado su parálisis en diferentes momentos, y sobre todo su insuficiencia para promover una acción internacional que tuviera la urgencia, y el impacto ambiental que se requiere ante una amenaza como la del cambio climático. Durante las pasadas décadas, en múltiples ocasiones se corrió el peligro de que las Partes abandonaran la negociación en un régimen internacional que parecía abocado a la parálisis y al fracaso, y pese a ello, sólo la pandemia global por COVID-19 ha tenido como efecto la suspensión de la sesión anual de su órgano plenario, en sus diversas composiciones. Pese a los diferentes vaivenes sufridos, el foro de negociación que inauguró la Convención Marco se ha mantenido como el espacio en el que desarrollar la cooperación internacional, y articular la respuesta jurídica ante el cambio climático. El reconocimiento otorgado a este foro en la Agenda 2030, no hace sino respaldar el reconocimiento de que sigue siendo el prioritario para mantener el dialogo internacional en esta materia.
La Convención Marco inició en 1992 el régimen jurídico internacional en materia de cambio climático, como respuesta con la que enfrentar este desafío ambiental. Este tratado se diseñó como un texto marco, cuyo desarrollo se produciría a través de protocolos mediante los que continuar la negociación de compromisos climáticos concretos. En 1997 se adoptó el Protocolo de Kioto, que supuso el primer tratado de desarrollo de la Convención Marco, y avanzó en un sistema de obligaciones específicas para la limitación y reducción de emisiones de gases de efecto invernadero8. El diseño y la implementación de este tratado han presentado diversos problemas, los cuales han incidido en su limitado impacto ambiental.
El Protocolo de Kioto fue el primer tratado internacional que incluyó obligaciones concretas de limitación y reducción de gases de efecto invernadero, pero estos compromisos sólo se destinaron a las Partes que son países desarrollados, de forma que no se contempló control alguno sobre las emisiones de los Estados en vías de desarrollo. Por otro lado, la entrada en vigor de este instrumento se retrasó hasta 2005, debido a que no pudo lograrse antes el número de ratificaciones que supusieran el porcentaje de emisiones que se preveía en el articulado del tratado9. La negativa de Estados Unidos a dar su consentimiento al Protocolo, pese a haber sido uno de los Estados que más había impulsado su negociación, supuso un importante revés, que retrasó su entrada en vigor e influyó negativamente en la capacidad del tratado de lograr objetivos ambientales ambiciosos. La suma de la ausencia de previsión sobre el control de las emisiones de los Estados en vías de desarrollo, y la no aceptación de Estados Unidos, en el momento de la adopción del protocolo primer emisor mundial, explica que la capacidad de eficacia ambiental del protocolo quedase muy limitada.
El Protocolo de Kioto previó una serie de compromisos que tenían que implementarse en un primer periodo de cumplimiento, cuyo término quedó fijado al finalizar 2012. El siguiente periodo, de 2013 a 2020, tendría que ser negociado en el seno de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kioto (CMP, por sus siglas en inglés), con suficiente antelación para que no se produjese ningún vacío en el paso de un periodo a otro. La negociación del segundo periodo de Kioto supuso uno de los mayores fracasos del régimen internacional en materia de cambio climático, de forma que la Enmienda de Doha, que contenía las previsiones para este segundo mandato no fue adoptada hasta 2012, y no ha entrado en vigor hasta el 31 de diciembre de 202010.
Los problemas para adoptar el segundo mandato del Protocolo de Kioto mostraron los límites para generar apoyos del sistema de reducción de emisiones de efecto invernadero que incluía, y provocaron una paralización en la negociación climática internacional. El modelo del Protocolo de Kioto se mostró ineficaz para promover el consenso y la ambición que se requería frente al cambio climático, y esto llevó a que se buscasen otras aproximaciones que permitieran avanzar en el dialogo y la aceptación de mayores compromisos. Pese a lo señalado, no puede realizarse una valoración totalmente negativa de la experiencia generada por la adopción e implementación del Protocolo de Kioto sin incluir algunos matices. Aunque no cabe duda de que supuso un modelo con limitado impacto ambiental, y que no concilió el apoyo suficiente para que pudiera desarrollarse en sucesivos periodos de cumplimiento, bajo su mandato se han implementado diversas soluciones para el impulso de la cooperación y la facilitación del cumplimiento, que suponen una práctica para tener en cuenta en las nuevas fases de desarrollo del régimen climático. El Protocolo de Kioto no ha tenido el éxito esperado, pero ha generado una experiencia de dialogo con los sistemas nacionales que es la que se ha pretendido fomentar para seguir avanzando en la acción climática internacional.
Con la adopción del Acuerdo de París en 2015 se produjo un nuevo desarrollo de la Convención Marco, y se avanzó en una nueva etapa del régimen internacional en materia de cambio climático11. Se superaba así la paralización de la negociación internacional en este ámbito, en un momento en el que parecía que renacía un nuevo consenso respecto a la necesidad y la urgencia de la actuación ante el cambio climático. Como se ha señalado en párrafos anteriores, en el mismo año se había adoptado la Agenda 2030, y las metas del ODS 13 se alineaban con el objetivo de avanzar en un nuevo tratado internacional que incluyera compromisos de mitigación y adaptación al cambio climático12. Para superar la paralización de las negociaciones climáticas, se utilizó una nueva metodología en la que se partía de las contribuciones que los sistemas nacionales estuvieran dispuestos a asumir de forma voluntaria. Mediante una aproximación bottom up, se estableció un sistema en el que los compromisos nacionales se agregan para generar un resultado global, y donde la progresión en la acción climática se convertía en pieza clave del sistema. De esta forma, se abandonaba definitivamente el modelo del Protocolo de Kioto, y se apostaba por un sistema en el que todos los Estados Parte asumían compromisos, aunque diferenciados en función de las circunstancias y capacidades de cada sistema nacional. Una vez más, el régimen jurídico internacional en materia de cambio climático se convertía en un escenario de innovación normativa, en el que se experimentaban nuevas técnicas con las que desarrollar e implementar compromisos climáticos eficaces.
La nueva aproximación utilizada en la negociación del Acuerdo de París tuvo un primer éxito inmediato, ya que además de permitir la aprobación de este instrumento en la Conferencia de las Partes de la Convención Marco (COP, por sus siglas en inglés), promovió que su entrada en vigor se produjera con una rapidez poco común de menos de un año. En este caso no hubo problema para cumplir con los requisitos exigidos para la entrada en vigor, habida cuenta del amplio respaldo obtenido13. No obstante, pese al optimismo con el que podía verse la adopción de un nuevo tratado climático, quedaba la inquietud sobre el impacto ambiental efectivo que podría desplegar un sistema basado en contribuciones nacionales fijadas inicialmente de forma voluntaria.
Por un lado, pronto se hizo evidente que los primeros compromisos anunciados por los Estados quedaron por debajo de los que serían necesarios para evitar los peores escenarios de cambio climático14; por otro, la solicitud de salida del tratado presentada en 2019 por Estados Unidos mostró lo quebradizo que puede ser el apoyo y el consenso en torno a la acción climática internacional. Pese a estos reveses, las negociaciones para la implementación del tratado continuaron en el seno de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Acuerdo de París (CMA, por sus siglas en inglés), y Estados Unidos regresó al tratado a comienzos de 2021, por lo que esta nueva fase del régimen jurídico sobre cambio climático sigue su desarrollo, y queda por ver la valoración que podrá hacerse de su eficacia para promover una mayor ambición climática en los sistemas nacionales.
Mediante la conjunción de la Convención Marco, como tratado fundacional y general, y el Protocolo de Kioto y el Acuerdo de París, como instrumentos de desarrollo, se estructura el régimen jurídico internacional en materia de cambio climático. Estos tres tratados se constituyen como las normas primarias del régimen, y establecen un complejo sistema institucional del que emana un amplio entramado de normas secundarias. La articulación e implementación de estas normas primarias y secundarias generan una gobernanza climática internacional compleja, con una amplia extensión en algunos aspectos técnicos, al tiempo que con límites y dificultades para lograr compromisos con la urgencia y la ambición suficiente que requiere un cambio climático ya en marcha. No puede olvidarse que, para enfrentar este desafío común, se ha descartado un tipo de institucionalización como la que podría venir del establecimiento de una organización internacional, optándose por un sistema flexible, y con un organigrama institucional reducido y de marcado carácter técnico. El desarrollo de un régimen internacional sectorial, estructurado conforme al modelo de convenio marco y protocolos de desarrollo, ha sido el modelo elegido para la respuesta jurídica internacional ante el cambio climático, con las ventajas e inconvenientes que puede suponer para la implementación de obligaciones climáticas efectivas.
Teniendo en cuenta lo señalado, el objetivo de esta obra es exponer las principales líneas que definen al régimen jurídico internacional sobre cambio climático, analizando aquellos aspectos que presentan particular interés para entender el complejo entramado normativo e institucional que supone, y reflexionando sobre la proyección de su evolución en su eficacia futura. No se pretende un estudio exhaustivo de todos los aspectos del régimen internacional, sino más bien destacar aquellos elementos que lo definen y caracterizan. Estos elementos configuran la respuesta jurídica internacional en este ámbito, al tiempo que suponen una práctica que, en no pocas ocasiones, tiene una influencia importante en el desarrollo de otras ramas del Derecho Internacional Ambiental.
Se ha destacado la capacidad de innovación que ha mostrado el régimen internacional sobre cambio climático, de forma que este aspecto hace particularmente interesante su análisis desde la perspectiva del diseño y la implementación de la obligación ambiental. La práctica en este ámbito normativo aporta un ejemplo en el que, las técnicas de desarrollo y aplicación de los tratados tratan de ajustarse a la necesidad de generar consenso y compromiso, y donde con frecuencia se dilata la negociación, al tiempo que se diseñan obligaciones procedimentales para salvar la dificultad de las sustanciales. La reticencia de los Estados a asumir compromisos climáticos ambiciosos ha motivado la continua experimentación de soluciones que permitieran avanzar en este ámbito. Los resultados se han condicionado a lo que podía concitar la aceptación de las Partes, en una apuesta por una actuación que, aunque limitada, al menos permitiera seguir en la exploración de nuevas alternativas de acción.
A lo largo de las páginas de este estudio, se pretende reflexionar sobre estos aspectos, destacando el papel de la Convención Marco como instrumento vertebrador del régimen jurídico que inaugura. Conforme a su naturaleza de instrumento marco, la Convención estructura al régimen jurídico internacional señalando su objetivo y principios de actuación, al tiempo que configura a la COP como principal foro de negociación en el que adoptar instrumentos de desarrollo. En los diferentes epígrafes de este trabajo, se analiza esta función estructural de la Convención Marco, y se reflexiona sobre su capacidad y límites para generar dialogo y aceptación de compromisos en la evolución experimentada en sus casi tres décadas de implementación. Debe destacarse que la aproximación utilizada en este estudio parte de considerar la relevancia de la continuidad, y de la interrelación entre los tres tratados internacionales que se han constituido como normas primarias del régimen climático. A lo largo del trabajo recibe una especial atención el análisis del Acuerdo de París, debido a que sus aportaciones son las más novedosas, y las que configuran el sistema de compromisos de mitigación y adaptación en marcha. No obstante, este análisis se realiza teniendo en cuenta su naturaleza de tratado de desarrollo vinculado a la Convención Marco, y también la importancia de la experiencia que ha supuesto la implementación del Protocolo de Kioto, la cual explica, en buena medida, algunos de los aspectos de la nueva fase de actuación climática.
