Retos Jurídico-Administrativos para un turismo socialmente sostenible

Índice
Abreviaturas 27
Prólogo 31
René Javier Santamaría Arinas
Introducción 43
PRIMERA PARTE
DELIMITACIÓN DEL CONCEPTO DE TURISMO SOCIALMENTE SOSTENIBLE
Capítulo 1. La dimensión social del desarrollo sostenible 57
I. PLANTEAMIENTO 57
II. MARCO INTERNACIONAL 62
1. La toma de conciencia de los límites del crecimiento económico 62
2. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano 65
2.1. Prolegómenos: el Informe Founex y la formulación del concepto de ecodesarrollo 66
2.2. La Declaración de Estocolmo sobre el Medio Humano de 1972 69
3. Origen y evolución del concepto de desarrollo sostenible 70
3.1. El Informe Brundtland de 1987 70
3.2. La Conferencia de Río sobre el medio ambiente y el desarrollo de 1992 73
3.3. La Cumbre para la Tierra +5 y Río +10 74
3.4. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre desarrollo sostenible de 2012 75
3.5. La Agenda 2030 de Naciones Unidas y los objetivos de desarrollo sostenible 77
4. Prospectiva 81
III. LA RECEPCIÓN DEL CONCEPTO EN LA UNIÓN EUROPEA 83
1. El desarrollo sostenible en el Derecho originario 83
1.2. El desarrollo sostenible en el TUE y el TFUE 85
1.3. El principio de integración ambiental 86
2. El desarrollo sostenible en la política europea 89
2.1. Las Estrategias de desarrollo sostenible 90
2.2. La Estrategia Europa 2020 93
2.3. La adaptación de la Unión Europea a la Agenda 2030 de la ONU 95
2.3.1. La Comunicación “Próximas etapas para un futuro europeo sostenible” de 2016 95
2.3.2. El “Documento de reflexión” de 2019 96
2.3.3. El Pacto verde europeo 98
2.4. Los Programas de acción en materia de medio ambiente 100
2.4.1. Evolución hasta 2022 100
2.4.2. Las “condiciones favorecedoras” del VIII Programa (2022-2030) 104
IV. EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN DERECHO ESPAÑOL 107
1. El principio constitucional del desarrollo sostenible 107
1.1. Menciones a la sostenibilidad en el bloque de la constitucionalidad 107
1.2. La presencia implícita de las tres dimensiones del desarrollo sostenible en el artículo 45 CE 111
1.3. El reconocimiento jurisprudencial del principio constitucional de desarrollo sostenible 116
1.4. El principio de desarrollo sostenible como mandato dirigido a todos los poderes públicos y, en particular, al legislador 123
2. La adaptación a los Objetivos del Desarrollo Sostenible en el ámbito político 126
V. RECAPITULACIÓN 130
1. El desarrollo sostenible como concepto jurídico indeterminado y abierto a una interpretación dinámica o evolutiva 130
2. Las consecuencias metodológicas del “cambio de paradigma” 134
2.1. La necesidad de adoptar un pensamiento tridimensional 134
2.2. Instrumentos para evaluar preventivamente la sostenibilidad de las leyes 136
2.2.1. Reglas básicas 136
2.2.2. Reglas para la evaluación previa de normas estatales 137
2.2.3. Avances en la legislación autonómica 142
3. La necesidad de concretar las exigencias jurídicas del pilar social 143
Capítulo 2. El turismo socialmente sostenible 149
I. PLANTEAMIENTO 149
II. MARCO INTERNACIONAL 149
1. Antecedentes (1960-1980) 149
2. Las primeras pautas de la OMT para un turismo sostenible 151
2.1. 1980-1990: el origen de la noción de “desarrollo turístico sostenible” 151
2.2. 1990-2000: la Carta Mundial del Turismo Sostenible de 1995 154
2.3. El Código Ético Mundial para el Turismo de 1999 155
3. Otras aportaciones en la primera década del siglo XXI 157
3.1. La noción de “capacidad de sustento” de los destinos 157
3.2. La noción de “ecoturismo” 158
3.3. La Declaración de Johannesburgo como oportunidad perdida 159
3.4. La “Guía para responsables políticos” de 2006 160
4. El turismo en los ODS de la Agenda 2030 163
5. Prospectiva: la transformación en curso del CEMT en tratado internacional 166
III. UNIÓN EUROPEA 170
1. La consideración del turismo en el Derecho originario de la UE 171
1.1. Las limitadas atribuciones de las instituciones europeas en materia de turismo 171
1.2. Títulos de intervención concurrentes 173
1.2.1. En materia de estadística 173
1.2.2. En materia de medio ambiente 176
1.2.3. En materia de mercado interior 177
2. Origen y evolución de la política turística de la UE 178
2.1. Antecedentes (1982-2000) 178
2.2. 2000-2010: la definitiva apuesta por el turismo sostenible 184
2.2.1. El Marco de cooperación para el futuro del turismo europeo 184
2.2.2. Las Orientaciones básicas para la sostenibilidad del turismo europeo 185
2.2.3. La Agenda de 2007 para un turismo europeo sostenible y competitivo 188
2.3. La Comunicación de 2010 sobre un nuevo marco político para el turismo europeo 190
2.4. La adaptación a los ODS 192
2.4.1. La etapa post-COVID 19 192
2.4.2. La Agenda Europea para el Turismo 2030 195
IV. El turismo sostenible en EL DERECHO ESPAÑOL 196
1. Planteamiento constitucional 196
1.1. Principios rectores de la política turística 196
1.2. La distribución de competencias en materia de turismo 198
2. Plasmación en la política turística 202
V. RECAPITULACIÓN 203
1. Perfiles teóricos del concepto jurídico de turismo socialmente sostenible 203
1.1. Núcleo: la protección de la calidad de vida de las comunidades de acogida 203
1.2. La escala de análisis espacial: de lo global a lo local 204
1.3. El papel ambivalente de la “calidad” del turismo 208
1.4. Capacidad de acogida y reparto equitativo de cargas y beneficios 210
1.5. La participación de la comunidad local en la planificación y gestión del turismo 211
2. De la retórica sostenible a la realidad insostenible en tiempos de turismofobia 213
SEGUNDA PARTE
INSTRUMENTOS JURÍDICO-ADMINISTRATIVOS PARA UN TURISMO SOCIALMENTE SOSTENIBLE
Capítulo 3. En Derecho administrativo del turismo (I): Marco general 217
I. PLANTEAMIENTO 217
II. LA POTESTAD ESTATAL DE COORDINACIÓN DE LAS POLÍTICAS TURÍSTICAS 218
1. Antecedentes: el turismo como factor de crecimiento económico durante el franquismo 218
2. El fundamento de la potestad estatal de coordinación de la política turística 222
3. Instrumentos disponibles 223
3.1. Normativos 223
3.2. Organizativos 226
3.2.1. Organización ministerial 226
3.2.2. Órganos de coordinación, cooperación, colaboración y consulta 227
3.2.3. Administración turística institucional 230
3.3. La “planificación” turística estatal 231
3.3.1. Advertencias previas 231
3.3.2. Evolución y contenido de los “planes” estatales del sector 232
3.3.3. Los planes de sostenibilidad turística en destinos 235
III. RASGOS GENERALES DE LA LEGISLACIÓN TURÍSTICA AUTONÓMICA 238
1. Antecedentes y evolución general 238
2. Límites del legislador autonómico en la materia 240
2.1. La incidencia de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio 240
2.2. La incidencia de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado 242
3. Legislación autonómica en vigor 246
3.1. Panorámica general 246
3.2. La sostenibilidad del turismo en la Ley de turismo de la Comunidad Valenciana 250
3.3. Últimos avances en la legislación balear: turismo “de excesos” y economía circular 253
3.3.1. El Decreto-ley 1/2020, de 17 de enero, contra el turismo de excesos para la mejora de la calidad en zonas turísticas 254
3.3.2. La Ley 3/2022, de 15 de junio, de medidas urgentes para la sostenibilidad y la circularidad del turismo de las Illes Balears 256
3.4. Singularidades tributarias 258
3.5. Previsiones de coordinación intra-autonómica 262
3.5.1. Exigencias del principio de autonomía local: marco básico común 262
3.5.2. El régimen especial de los municipios turísticos 264
3.5.3. Posibilidades de participación orgánica 268
IV. LA PLANIFICACIÓN AUTONÓMICA DEL SECTOR TURÍSTICO 270
1. Panorámica general 271
1.1. Sistemas y objeto de la planificación 271
1.2. Contenido 273
1.3. Procedimiento: especial referencia a la participación 275
1.4. Naturaleza jurídica 276
1.6. Aplicación 277
2. La planificación sectorial del turismo en Andalucía 279
2.1. Antecedentes 279
2.2. La regulación en vigor 282
2.3. El Plan General del Turismo Sostenible de Andalucía META 2027 284
2.3.1. El Decreto de aprobación 284
2.3.2. El reconocimiento expreso de los problemas que impiden un turismo socialmente sostenible en el diagnóstico del Plan 286
2.3.3. La relevancia de la sostenibilidad social en los ambiciosos objetivos del Plan 288
2.3.4. Las decepcionantes medidas para la sostenibilidad social del turismo en los “proyectos” del Plan 291
V. RECAPITULACIÓN 294
Capítulo 4. En Derecho administrativo del turismo (II): Intervención en la oferta alojativa 299
I. PLANTEAMIENTO 299
II. RASGOS GENERALES DEL RÉGIMEN DE INTERVENCIÓN DE LOS SERVICIOS TURÍSTICOS 302
1. Antecedentes y evolución 302
2. La adaptación de la legislación turística autonómica a la Directiva de servicios 306
3. Valoración crítica 312
III. LA CLASIFICACIÓN DE ALOJAMIENTOS TURÍSTICOS COMO MEDIO PARA INCORPORAR REQUISITOS DE SOSTENIBILIDAD SOCIAL 317
1. Consideraciones generales: diversidad normativa y crisis del sistema de clasificación 317
2. Antecedentes estatales 323
2.1. Antes de la entrada en vigor de la Constitución 323
2.2. Tras la promulgación de la Constitución 326
3. El modelo Hotelstars Union 329
4. Variantes autonómicas 333
4.1. Advertencias previas 333
4.2. La sostenibilidad social en los diversos sistemas de clasificación de alojamientos turísticos convencionales 336
4.2.1. Hoteles 336
4.2.2. Alojamientos de tipo rural 341
IV. LA SOSTENIBILIDAD SOCIAL EN LA REGULACIÓN DE LAS DENOMINADAS “VIVIENDAS DE USO TURÍSTICO” 346
1. Un marco normativo improvisado y en transición 346
1.1. Antecedentes y evolución a impulso de la denominada “economía colaborativa” 346
1.2. El debate inicial sobre su sometimiento a regulación 348
1.3. La eclosión de la primera normativa autonómica específica y su crisis 350
2. Los requisitos impuestos a este tipo de alojamientos turísticos 357
2.1. Impactos sociales directos e indirectos de las viviendas de uso turístico 357
2.2. Previsiones reglamentarias sobre los impactos sociales directos 361
V. RECAPITULACIÓN 367
1. Aspectos materiales: escasa presencia de criterios de sostenibilidad social en la regulación de alojamientos turísticos 367
2. Aspectos formales: argumentos para la revisión del modelo de intervención 370
2.1. Las razones imperiosas de interés general 370
2.2. La sostenibilidad social del turismo como razón imperiosa de interés general 373
2.3. La transparencia y participación pública en el procedimiento como requisito para la sostenibilidad social del turismo 382
3. El retorno al sistema de control preventivo mediante una nueva autorización “integrada” 387
Capítulo 5. En Derecho ambiental (I): Técnicas de prevención horizontal 393
I. PLANTEAMIENTO 393
II. EL TURISMO EN LAS TÉCNICAS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL 396
1. Marco normativo 396
1.1. Origen y evolución de la EIA 396
1.2. Origen y evolución de la EAE 398
1.3. La vigente Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental 399
2. Objeto y finalidad de la LEA 401
3. El turismo en el ámbito de aplicación de la LEA 402
3.1. Sometimiento de planes turísticos a EAE 402
3.2. Sometimiento de proyectos turísticos a EIA 408
4. La sostenibilidad social en los criterios de evaluación ambiental 411
4.1. En la evaluación de impacto ambiental (EIA) 412
4.1.1. El examen de las alternativas del proyecto 414
4.1.2. Los factores objeto de análisis 415
4.2. En la evaluación ambiental estratégica (EAE) 418
4.2.1. El documento inicial estratégico 419
4.2.2. El preceptivo documento de alcance y el estudio ambiental estratégico 421
5. Participación pública en la EAE y la EIA 430
5.1. Sujetos que pueden participar en los procedimientos de evaluación ambiental 431
5.2. La toma en consideración de las alegaciones y consultas 433
5.2.1. Consultas e información pública en la EAE 433
5.2.2. Consultas e información pública en la EIA 434
5.3. Limitaciones de la participación pública prevista en la LEA 437
III. EL TURISMO EN LA POLICÍA DE ACTIVIDADES CLASIFICADAS 438
1. Marco normativo 439
1.1. Antecedentes: el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas de 1961 439
1.2. La regulación actual por las Comunidades Autónomas 444
2. Sometimiento de las actividades turísticas y diversificación de los medios de intervención 445
3. Aspectos materiales 453
4. Aspectos formales 456
4.1. Ventajas del control preventivo 456
4.2. Opciones para un control preventivo integrado 460
IV. RECAPITULACIÓN 463
1. Luces y sombras en la regulación de las técnicas de intervención ambiental para asegurar un turismo sostenible 463
2. La evaluación de impacto social 468
2.1. Origen y concepto 468
2.2. Características generales 471
2.3. Ejemplos de su aplicación 474
2.3.1. El caso paradigmático: aplicación de la EIS en Queensland 474
2.3.2. La sustainability appraisal del Reino Unido 476
2.3.3. El uso de la EIS como herramienta en el caso de Malta 476
2.4. Hacia la incorporación de la EIS al ordenamiento jurídico español 478
2.4.1. La extensión de las técnicas de evaluación ambiental a la evaluación de factores e impactos sociales 479
2.4.2. La evaluación de la sostenibilidad como opción integradora de las tres vertientes de la sostenibilidad 482
2.4.3. La “evaluación de impacto sobre el bienestar de las generaciones presentes y futuras” en la legislación balear 483
Capítulo 6. En Derecho ambiental (II): Técnicas voluntarias de mercado 485
I. PLANTEAMIENTO 485
II. APROXIMACIÓN A LAS TÉCNICAS VOLUNTARIAS DE MERCADO 486
1. La toma en consideración de los aspectos ambientales y sociales en el seno de las empresas 486
1.1. Divulgación de información en materia de sostenibilidad, taxonomía de la UE y diligencia debida de las empresas 489
1.1.1. Los informes de sostenibilidad 489
1.1.2. Taxonomía de la UE 491
1.1.3. Propuesta de Directiva sobre diligencia debida 497
1.2. Las técnicas ambientales de autorregulación 498
III. EL TURISMO EN LA ETIQUETA ECOLÓGICA DE LA UNIÓN EUROPEA 499
1. Marco normativo 499
2. Criterios materiales para otorgar la etiqueta ecológica a los proveedores de servicios turísticos 503
2.1. La sostenibilidad social en el proceso de revisión de los criterios de los grupos de servicios de alojamiento turístico y servicios de campings 504
2.1.1. Informe preliminar 505
2.1.2. Informes técnicos 508
2.1.3. Informe final y proyecto de criterios 512
2.2. La culminación del proceso de revisión: la Decisión 2017/175, de 25 de enero 513
2.3. La prórroga de los criterios y perspectivas de futuro 516
3. Aspectos formales: las posibilidades de participación social 518
3.1. En el procedimiento de creación y revisión de los criterios 518
3.2. En el procedimiento para la concesión de la ecoetiqueta 519
IV. EL TURISMO EN EL SISTEMA COMUNITARIO DE GESTIÓN Y AUDITORÍA MEDIOAMBIENTALES 522
1. Marco normativo 522
2. Aspectos materiales: los compromisos exigidos para la participación en el EMAS 526
2.1. Los documentos de referencia sectorial 526
2.2. La sostenibilidad social en el documento de referencia sectorial para el sector turístico 528
3. Aspectos formales: las posibilidades de participación social en el EMAS 534
3.1. En el propio sistema interno de gestión empresarial 534
3.2. En los procedimientos administrativos para la aplicación del REMAS 535
V. RECAPITULACIÓN 536
Capítulo 7. En Derecho de ordenación del territorio y urbanismo 545
I. PLANTEAMIENTO 545
II. MARCO BÁSICO DE LA REGULACIÓN DEL USO DEL SUELO 547
1. Pautas constitucionales de carácter general 547
2. El derecho a la vivienda como principio rector de la regulación de los usos del suelo 550
2.1. El mandato de impedir la especulación 550
2.2. El conflicto entre uso residencial y usos turísticos en la legislación de vivienda 554
2.2.1. Las medidas adoptadas en Portugal 554
2.2.2. Las medidas adoptadas en España 557
3. El principio de desarrollo territorial y urbano sostenible en el TRLSRU 563
3.1. Como título de intervención 565
3.1.1. Valores constitucionales que justifican restricciones en la libertad de empresa 565
3.1.2. Restricciones derivadas de la función social del derecho de propiedad privada 569
3.2. Como límite a la discrecionalidad del planificador 573
3.2.1. Los requisitos para la transformación del suelo 573
3.2.2. La acreditación de la necesidad de nuevos usos como requisito para la transformación del suelo 576
3.2.3. Identificación y priorización de necesidades en Portugal 578
3.2.4. Requisitos para la apreciación de la necesidad de nuevos usos turísticos 580
III. LA SOSTENIBILIDAD SOCIAL DEL TURISMO EN LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL 582
1. Panorámica general 582
2. Régimen jurídico: vías específicas de sometimiento a EAE 591
3. Experiencias avanzadas de planificación del turismo desde la ordenación del territorio 595
3.1. La ordenación territorial del turismo en las Islas Baleares 595
3.1.1. Consideraciones generales sobre la regulación 595
3.1.2. Aplicación de la regulación en cada isla 602
3.1.3. Análisis del Plan de Intervención en Ámbitos Turísticos de Mallorca 606
3.1.4. Respaldo jurisprudencial de las restricciones adoptadas 612
3.2. La ordenación territorial del turismo en Canarias 616
3.2.1. Tipología de instrumentos 616
3.2.2. Las Directrices de Ordenación del Turismo de Canarias 618
3.2.3. La especialización de usos 626
IV. LA SOSTENIBILIDAD SOCIAL DEL TURISMO EN LA PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA 631
1. La equívoca noción de vivienda de uso turístico 635
2. Las “viviendas” turísticas en la calificación de usos del suelo 637
2.1. ¿Usos turísticos en suelo residencial? 637
2.2. Respaldo jurisprudencial de las limitaciones al cambio de uso 643
2.3. Los ejemplos de Palma de Mallorca y Barcelona 647
2.3.1. El PEUAT de Barcelona 647
2.3.2. El nuevo Plan General de Palma de Mallorca 649
3. El control municipal del cumplimiento de las previsiones del planeamiento urbanístico 651
3.1. El sometimiento de los alojamientos turísticos a licencia urbanística 651
3.2. Control preventivo específico mediante licencia de cambio de uso 653
3.3. El caso catalán: régimen de licencia urbanística previa para el destino de viviendas a uso turístico 657
3.4. Los informes urbanísticos en la normativa turística 662
3.5. Hacia un control previo integrado mediante informe urbanístico vinculante 667
V. RECAPITULACIÓN 668
Conclusiones 675
Bibliografía 687