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Denuncia administrativa. El régimen de la Ley 39/2015, de 2 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas

ISBN: 9788413099644

22,11 21,01 IVA incluido

Hay existencias (puede reservarse)

Fecha de edición 11/11/2019
Número de Edición

1

Idioma

Formato

Páginas

160

Lugar de edición

PAMPLONA

Colección

ARANZADI DERECHO ADMINISTRATIVO

Encuadernación

Denuncia administrativa. El régimen de la Ley 39/2015, de 2 de octubre, de procedimiento administrativo común de las administraciones públicas

Diariamente, los ciudadanos presentan denuncias ante las Administraciones públicas. Y ¿qué sucede? La denuncia administrativa: ¿qué es? ¿por qué existe? ¿para qué se presenta? ¿cómo se formula? ¿quién es el denunciante? ¿y el denunciado? ¿qué hechos son denunciables? ¿qué debe hacer la Administración ante la denuncia recibida? ¿qué derechos y deberes tienen unos y otros sujetos? Preguntas debidas que reclaman respuestas. El Derecho Administrativo no contiene aún una regulación adecuada de la denuncia administrativa, con la excepción de la denuncia formulada ante la Administración tributaria o ante la Administración laboral, por ofrecer una regulación reglamentaria específica ya consolidada. Es cierto que la Ley 39/2015 introduce mejoras en la escasa regulación administrativa general entonces vigente, pero, considerando la normativa sectorial existente, la jurisprudencia emitida y la doctrina científica, continúa siendo insuficiente, como se constata en esta obra.

  • Nota introductoria
  • Capítulo I. Elementos conceptuales de la denuncia. En especial, los elementos objetivos y teleológicos (HUMBERTO GOSÁLBEZ PEQUEÑO)
  • Capítulo II. Elementos subjetivos de la denuncia administrativa (HUMBERTO GOSÁLBEZ PEQUEÑO)
  • Capítulo III. Los efectos de la denuncia. En especial, los procedimientos administrativos (HUMBERTO GOSÁLBEZ PEQUEÑO)
  • Bibliografía
  • Legislación seleccionada 

    Nota introductoria.

    Continuamente, los ciudadanos presentan denuncias ante las distintas Administraciones públicas, territoriales (estatal, autonómicas y locales) y no territoriales (organismos públicos y demás entidades del sector público). Y denuncian hechos de una heterogeneidad notable: ruidos y otros daños al medio ambiente, comportamientos indebidos contra los consumidores, infracciones de las normas de tráfico y seguridad vial, urbanizaciones y construcciones presuntamente ilegales, maltrato de animales, conductas inadecuadas de los empleados públicos, etc.; se denuncia, pues, incidencias en los bienes jurídicos presentes en cualquier sector de la actividad administrativa: urbanismo, patrimonio histórico-artístico, costas, sanidad, educación, seguridad vial, comercio, turismo…, en definitiva, todos los hechos de relevancia administrativa, todos los hechos que puedan afectar a las competencias de las distintas Administraciones públicas, al ejercicio mismo de las potestades que el ordenamiento jurídico administrativo ha atribuido a las Administraciones.

    Se comprenderá así la relevancia de la denuncia administrativa y la necesidad de su regulación por el ordenamiento administrativo. Sin embargo, como ya resaltara MARTÍNEZ YÁÑEZ, «no es necesaria una indagación demasiado profunda de nuestra realidad jurídica para advertir que el administrado que decide interponer una denuncia ante la Administración pública ocupa una posición extremadamente débil frente a la misma, y ello al menos por dos razones. Una estrictamente jurídica, dado el escaso margen de actuación que prevén las normas que delimitan el status del denunciante; y otra práctica, puesto que la Administración no siempre actúa con la diligencia debida en relación con las denuncias que recibe…»1). Porque el régimen jurídico de las denuncias que los ciudadanos formulan ante los distintos órganos y organismos administrativos resulta ser insuficiente y deficiente. El Derecho Administrativo, el ordenamiento jurídico «normal» de las Administraciones Públicas2), no contiene aún una regulación adecuada de la denuncia administrativa, aun reconociendo los excepcionales regímenes sectoriales que, en atención a la relevancia de la denuncia de infracciones administrativas, presentan una cierta regulación «presentable»3).

    Es cierto que la reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) introduce mejoras en la escasa regulación administrativa general entonces vigente, pero, considerando la normativa sectorial existente, la jurisprudencia emitida y la doctrina científica, continúa siendo insuficiente. En efecto, la LPAC se refiere a la denuncia, primera y sucintamente, en su artículo 58, cuando prevé la iniciación de oficio de los procedimientos administrativos («Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia»); poco dispone, pues, este precepto legal: sólo dos aspectos destaca en relación a la denuncia, que se desarrollan posteriormente en el artículo 62.1, referido ya específicamente a la denuncia administrativa; esto es, la LPAC sólo dedica a la denuncia un único precepto: el artículo 62. Por tanto, la LPAC sólo contiene una norma dictada por el Estado al amparo de su título competencial dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución y, más concretamente, en el marco competencial del llamado «procedimiento administrativo común». Resulta llamativa esta sucinta normación general y de aplicación plena a toda Administración pública, habiendo perdido una vez más el legislador estatal la oportunidad de ofrecer una regulación general y común mínimamente eficaz sobre tan relevante y habitual institución jurídico-administrativa.

    Es preciso, por tanto, acudir a la normativa sectorial –estatal o autonómica– para encontrar una cierta previsión de la denuncia administrativa4), una previsión, no obstante, asimismo insuficiente y, por cierto, no siempre homogénea5). El régimen jurídico de la denuncia continúa, pues, siendo una asignatura pendiente para el legislador administrativo, como iremos comprobando en esta obra.

    Una última reflexión introductoria –y, por tanto, puramente provisional y sujeta a revisión misma– interesa reseñar. Quizás, incluso, convenga postula una concepción estricta de delación y diferenciarla de la denuncia, y así reservar el concepto jurídico del «delator» al infractor que, «arrepentido», se convierte en denunciante. Se admitiría, pues, una concepción residual de la denuncia y, por consiguiente, del denunciante, y no inclusiva de la delación y el delator. En esta línea delimitadora conceptual, podrían compartirse las cautelas y los riesgos por establecer las leyes un premio o incentivo para delatar, pero no cuando la ley prevé premios o recompensas por denunciar. La legislación administrativa de patrimonio es ilustrativa al efecto, al establecer el premio al administrado que denuncie hechos relevantes y determinantes de la incoación de oficio del procedimiento previo a la declaración judicial de heredero abintestato en favor de la Administración General del Estado (artículo 7.2 del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de desarrollo de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (RGLPAP) y del procedimiento establecido para ejercer la potestad administrativa de investigación de indiciarios bienes públicos (artículo 48.1 de la LPAP), esto es, un premio económico que no es sino un gasto público justificado por la adquisición por la Administración de bienes de superior valor (el diez por ciento de premio) que lo condiciona plenamente y lo justifica en atención al incremento del patrimonio público que propicia el denunciante; conviene anticipar que este sui generis derecho subjetivo del denunciante stricto sensu no lo tiene el denunciante obligado a denunciar el hecho (sea un empleado o cargo público o un mero administrado) y, menos aún, la Administración que comunica el hecho a la Administración competente para actuar6).

     

     

     


     

    1

    Y, en relación a las denuncias de infracciones administrativas, es contundente en su juicio: «Ambos factores contribuyen a vaciar de sentido la figura del denunciante, que no puede poner en marcha el procedimiento sancionador cuando la Administración opta por hacer oídos sordos de las denuncias que han llegado a su conocimiento…. Y todo ello desde el convencimiento de que la figura del denunciante merece un papel más activo en el seno del Estado social…». Vid. «Problemas jurídico-prácticos de la figura del denunciante en el procedimiento administrativo sancionador», Revista Xurídica Galega nº 33, 2001, pág. 60.

    2

    Vid., por todos, CLAVERO ARÉVALO, M.F.: «Consecuencias de la concepción del Derecho Administrativo como ordenamiento común y normal», Revista General de Legislación y Jurisprudencia, 1952, págs. 544 y ss.

    3

    Por ejemplo, relevantemente destaca el régimen establecido en la legislación de defensa de la competencia (artículos 25 y siguientes del Decreto 261/2008, de 22 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de Defensa de la Competencia) y el dispuesto en la normativa de protección de datos personales (artículos 122 y siguientes del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de protección de datos de carácter personal). Y no debe extrañar, por cuanto en la mayoría de esos procedimientos sectoriales se inician en virtud de denuncia, afirmándose, incluso que «la denuncia tiene, por lo tanto, un importante papel en el procedimiento sancionador ya que es la forma ordinaria de promover el procedimiento». Vid. CASADO CADARSO, Mª.T. y VILA MUNTAL, À., «La denuncia electrónica», Administración Electrónica. La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y los retos jurídicos del e-gobierno en España, Cotino Hueso, Lorenzo y Valero Torrijos, Julián (Coords.), Tirant lo blanch, Valencia, 2010, pág. 469.

    4

    Téngase en cuenta la singularidad de las regulaciones sectoriales de las denuncias administrativas tributarias y laborales, porque se aplican, en principio, sin observar la regulación de la denuncia establecida esencialmente en el artículo 62 de la LPAC (a semejanza también de lo que acontecía con la vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), pues los procedimientos administrativos tributarios y laborales están excluidos del ámbito de aplicación de la misma LPAC, en virtud de lo dispuesto en su Disposición adicional primera, que solo decreta la aplicación supletoria de la LPAC en los siguientes términos: «2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley: a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa. b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo. c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería. d)…». Así, pues, el artículo 114 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) prevalece sobre el artículo 62 de la LPAC, así como el artículo 20 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (LITSS).

    5

    Específicamente refiriéndose a las denuncias de las infracciones administrativas ya lo ha subrayado BAUZÁ MARTORELL, F.J.: «…En efecto las normas de procedimiento sancionador resultan sumamente parcas en este sentido. Apenas definen la denuncia, si bien omiten cualquier regulación de su contenido, los requisitos para su admisión, y especialmente la necesidad de identificar al denunciante. A día de hoy todavía no se han alcanzado conclusiones claras y definitivas sobre la admisión o no de la denuncia anónima….No es posible desdeñar la importancia de la denuncia, instrumento que permite a la Administración desplegar su potestad sancionadora, y a la que el legislador le concede la facilidad de no tener que acreditar un derecho subjetivo o un interés legítimo. De ahí que, junto a la crítica más autorizada de la ausencia de una teoría general del derecho sancionador, deba defenderse la imperiosa necesidad de regular el régimen de la denuncia…». Vid. «Habeas denuncia. Identidad del denunciante en el procedimiento sancionador», Revista General de Derecho Administrativo nº 40, 2015, pág. 2. Y también, con anterioridad, lo ha destacado TOLA RÚA, M.Á., vid. «La consideración jurídica del denunciante en el procedimiento sancionador», Actualidad Administrativa Tomo 1999-3, La Ley, págs. 839 y 840.

    6

    Ilustra el artículo 7 del RGLPAP: «…2. Los denunciantes a que se refiere el apartado anterior tendrán derecho a percibir, en concepto de premio,…3. Las comunicaciones de otras Administraciones Públicas no devengarán el derecho a premio regulado en la Ley». Y el artículo 48.1 de la LPAP prescribe: «A las personas que, sin venir obligadas a ello por razón de su cargo o funciones promuevan el procedimiento de investigación denunciando, con los requisitos reglamentariamente establecidos, la existencia de bienes y derechos que presumiblemente sean de titularidad pública, se les abonará como premio el diez por ciento del valor de los bienes o derechos denunciados,…». 

    Capítulo I

    Elementos conceptuales de la denuncia. En especial, los elementos objetivos y teleológicos

    HUMBERTO GOSÁLBEZ PEQUEÑO

    El artículo 62.1 de la LPAC contiene una definición de la denuncia, determinando, por ende, sus características esenciales: «Se entiende por denuncia, el acto por el que cualquier persona, en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo».

    I. CONCEPTO Y NATURALEZA JURÍDICA

    Aun cuando la determinación de la naturaleza de una institución o figura jurídica no podrá establecerse sino tras el examen de su régimen jurídico, la definición que explícitamente dispone la LPAC nos permite postular ya una naturaleza jurídica provisional.

    1. ACTO JURÍDICO DEL ADMINISTRADO

    La denuncia es un acto jurídico del administrado (llamado denunciante en el propio artículo 62 de la LPAC), no de la Administración pública. No parece ser, pues, un acto administrativo, sino un mero acto del administrado, regido por el Derecho administrativo –en cuanto regido primariamente por la LPAC como acto previo a la incoación del procedimiento administrativo– y no por el Derecho privado.Ciertamente, la denuncia no es un acto administrativo, no es una singular actuación administrativa previa a la incoación de oficio de un procedimiento administrativo, sino un acto jurídico del administrado –y sólo de los administrados– sujeto al Derecho administrativo.

    1.1. ¿Acto jurídico del empleado público?

    Es cierto que los empleados públicos –como personas físicas que son– no están impedidos por el artículo 62.1 de la LPAC para formular denuncias administrativas; lo subraya específicamente ZAMBONINO PULITO, quien, además, diferencia entre las denuncias de los empleados «de manera ocasional», las formuladas en ejercicio de funciones de inspección o investigación y las formuladas por agentes de la autoridad1). En realidad, los empleados públicos que formulan denuncia la formulan en cuanto administrados, no en cuanto servidores o agentes de la Administración pública. Sólo excepcionalmente el ordenamiento administrativo prevé la denuncia del empleado público en cuanto agente administrativo y no en cuanto administrado; pero lo hace porque no contempla una auténtica denuncia, sino un singular acto administrativo disfrazado de denuncia, esto es, un acto administrativo dictado por un «órgano administrativo unipersonal» que actúa mediante ese servidor público. En efecto, algunas leyes atribuyen a la denuncia formulada por ciertos funcionarios públicos unos efectos jurídicos-administrativos adicionales a los propios y característicos de la denuncia, que hacen convertir la denuncia del agente administrativo en algo más que un mero acto administrativo de trámite previo, en su caso, a la incoación de oficio de un procedimiento administrativo determinado como puede ser el procedimiento sancionador. En particular, el artículo 86.2 del Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (LTSV), concede a la denuncia formulada por el agente de tráfico y seguridad vial el valor de un acuerdo de incoación del procedimiento administrativo sancionador, siempre que se le haya notificado en el acto al denunciado2). Y esta «denuncia» no es, pues, denuncia alguna; la ley ha mutado la naturaleza jurídica de esta denuncia pública novándola en un auténtico –aunque singular– acto administrativo. Por ello, la misma LTSV exige un contenido mínimo distinto según la denuncia del agente haya sido (o no) notificada en el acto al denunciado, disponiendo su artículo 86 un contenido propio de la «denuncia» (apartado 2) y otro contenido específico de la denuncia iniciadora del procedimiento (apartado 3), contenido propio del acuerdo de incoación del procedimiento sancionador en que ex lege se ha convertido la simple denuncia inicial del agente3).

     


    1

    Vid. «Capítulo XXIV. Iniciación del procedimiento administrativo», Tratado de Procedimiento Administrativo Común y Régimen Jurídico Básico del sector público, Eduardo Gamero Casado (Dir.), Severiano Fernández Ramos (coord.), Julián Valero Torrijos (coord.), Tirant lo Blanch, tomo I, pág. 1464.

    2

    Vid., por todos, CANO CAMPOS, T., Las sanciones de tráfico, Thomson Reuters-Aranzadi, Cizur Menor, 2ª ed., 2014, págs. 352 y 353.

    3

    «2. En las denuncias por hechos de circulación deberá constar, en todo caso: a) La identificación del vehículo con el que se haya cometido la presunta infracción. b) La identidad del denunciado, si se conoce. c) Una descripción sucinta del hecho, con expresión del lugar o tramo, fecha y hora. d) El nombre, apellidos y domicilio del denunciante o, si es un agente de la autoridad, su número de identificación profesional.3. En las denuncias que los agentes de la autoridad notifiquen en el acto al denunciado deberá constar, además, a efectos de lo dispuesto en el artículo 86.1: a) La infracción presuntamente cometida, la sanción que pueda corresponder y el número de puntos cuya pérdida lleve aparejada la infracción. b) El órgano competente para imponer la sanción y la norma que le atribuye tal competencia. c) Si el denunciado procede al abono de la sanción en el acto deberá señalarse, además, la cantidad abonada y las consecuencias derivadas del pago de la sanción previstas en el artículo 94».

     

(Autor)

Humberto Gosálbez Pequeño