Nota introductoria.

Continuamente, los ciudadanos presentan denuncias ante las distintas Administraciones públicas, territoriales (estatal, autonómicas y locales) y no territoriales (organismos públicos y demás entidades del sector público). Y denuncian hechos de una heterogeneidad notable: ruidos y otros daños al medio ambiente, comportamientos indebidos contra los consumidores, infracciones de las normas de tráfico y seguridad vial, urbanizaciones y construcciones presuntamente ilegales, maltrato de animales, conductas inadecuadas de los empleados públicos, etc.; se denuncia, pues, incidencias en los bienes jurídicos presentes en cualquier sector de la actividad administrativa: urbanismo, patrimonio histórico-artístico, costas, sanidad, educación, seguridad vial, comercio, turismo…, en definitiva, todos los hechos de relevancia administrativa, todos los hechos que puedan afectar a las competencias de las distintas Administraciones públicas, al ejercicio mismo de las potestades que el ordenamiento jurídico administrativo ha atribuido a las Administraciones.

Se comprenderá así la relevancia de la denuncia administrativa y la necesidad de su regulación por el ordenamiento administrativo. Sin embargo, como ya resaltara MARTÍNEZ YÁÑEZ, «no es necesaria una indagación demasiado profunda de nuestra realidad jurídica para advertir que el administrado que decide interponer una denuncia ante la Administración pública ocupa una posición extremadamente débil frente a la misma, y ello al menos por dos razones. Una estrictamente jurídica, dado el escaso margen de actuación que prevén las normas que delimitan el status del denunciante; y otra práctica, puesto que la Administración no siempre actúa con la diligencia debida en relación con las denuncias que recibe…»1). Porque el régimen jurídico de las denuncias que los ciudadanos formulan ante los distintos órganos y organismos administrativos resulta ser insuficiente y deficiente. El Derecho Administrativo, el ordenamiento jurídico «normal» de las Administraciones Públicas2), no contiene aún una regulación adecuada de la denuncia administrativa, aun reconociendo los excepcionales regímenes sectoriales que, en atención a la relevancia de la denuncia de infracciones administrativas, presentan una cierta regulación «presentable»3).

Es cierto que la reciente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) introduce mejoras en la escasa regulación administrativa general entonces vigente, pero, considerando la normativa sectorial existente, la jurisprudencia emitida y la doctrina científica, continúa siendo insuficiente. En efecto, la LPAC se refiere a la denuncia, primera y sucintamente, en su artículo 58, cuando prevé la iniciación de oficio de los procedimientos administrativos («Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia»); poco dispone, pues, este precepto legal: sólo dos aspectos destaca en relación a la denuncia, que se desarrollan posteriormente en el artículo 62.1, referido ya específicamente a la denuncia administrativa; esto es, la LPAC sólo dedica a la denuncia un único precepto: el artículo 62. Por tanto, la LPAC sólo contiene una norma dictada por el Estado al amparo de su título competencial dispuesto en el artículo 149.1.18 de la Constitución y, más concretamente, en el marco competencial del llamado «procedimiento administrativo común». Resulta llamativa esta sucinta normación general y de aplicación plena a toda Administración pública, habiendo perdido una vez más el legislador estatal la oportunidad de ofrecer una regulación general y común mínimamente eficaz sobre tan relevante y habitual institución jurídico-administrativa.

Es preciso, por tanto, acudir a la normativa sectorial –estatal o autonómica– para encontrar una cierta previsión de la denuncia administrativa4), una previsión, no obstante, asimismo insuficiente y, por cierto, no siempre homogénea5). El régimen jurídico de la denuncia continúa, pues, siendo una asignatura pendiente para el legislador administrativo, como iremos comprobando en esta obra.

Una última reflexión introductoria –y, por tanto, puramente provisional y sujeta a revisión misma– interesa reseñar. Quizás, incluso, convenga postula una concepción estricta de delación y diferenciarla de la denuncia, y así reservar el concepto jurídico del «delator» al infractor que, «arrepentido», se convierte en denunciante. Se admitiría, pues, una concepción residual de la denuncia y, por consiguiente, del denunciante, y no inclusiva de la delación y el delator. En esta línea delimitadora conceptual, podrían compartirse las cautelas y los riesgos por establecer las leyes un premio o incentivo para delatar, pero no cuando la ley prevé premios o recompensas por denunciar. La legislación administrativa de patrimonio es ilustrativa al efecto, al establecer el premio al administrado que denuncie hechos relevantes y determinantes de la incoación de oficio del procedimiento previo a la declaración judicial de heredero abintestato en favor de la Administración General del Estado (artículo 7.2 del Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de desarrollo de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (RGLPAP) y del procedimiento establecido para ejercer la potestad administrativa de investigación de indiciarios bienes públicos (artículo 48.1 de la LPAP), esto es, un premio económico que no es sino un gasto público justificado por la adquisición por la Administración de bienes de superior valor (el diez por ciento de premio) que lo condiciona plenamente y lo justifica en atención al incremento del patrimonio público que propicia el denunciante; conviene anticipar que este sui generis derecho subjetivo del denunciante stricto sensu no lo tiene el denunciante obligado a denunciar el hecho (sea un empleado o cargo público o un mero administrado) y, menos aún, la Administración que comunica el hecho a la Administración competente para actuar6).