Ordenación del litoral desafío para legisladores y administraciones públicas
La ordenación del litoral es una cuestión compleja.
La inexistencia de un concepto unánime del litoral, la intervención de distintas Administraciones Públicas y el ejercicio de diversas políticas sectoriales en estas áreas dificultan el estudio de esta materia. Aun así, la realidad ha constatado la necesidad de una ordenación integrada del litoral y, desde instancias europeas, se reclama la adopción de planeamientos estratégicos para hacer frente a los efectos del cambio climático.
El estudio se centra en analizar el régimen jurídico existente en España, pero teniendo en cuenta los últimos cambios producidos a nivel legislativo (con la aprobación de la Ley 8/2020, de 30 de julio, de protección y ordenación del litoral de Cataluña y la Ley 4/2023, de 6 de julio, de ordenación y gestión integrada del litoral de Galicia) y jurisprudencial.
El trabajo es el resultado del inicio de la carrera universitaria de la autora centrada, principalmente, en el estudio del litoral. Concretamente, en el libro se analiza el régimen jurídico de la ordenación del litoral.
El estudio se estructura en tres partes: una primera que se refiere a la delimitación del litoral; una segunda, centrada en el régimen de distribución de competencias de este espacio; y, una tercera, que profundiza sobre los instrumentos de ordenación del litoral existentes.
AUTOR: YOLANDA TORRES BARQUILLA
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Índice
Prólogo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Abreviaturas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Capítulo 1. La delimitación del litoral . . . . . . . . . . . . . . . . 29
I. Introducción. Las dificultades para delimitar el litoral
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
II. Los bienes de dominio público marítimo-terrestre . . . . 37
1. La ribera del mar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
1.1. La zona marítimo-terrestre. . . . . . . . . . . . . . . . . 39
1.2. Las playas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
2. El dominio público marítimo-terrestre por determinación legal. 44
3. El dominio público marítimo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
III. Las zonas colindantes con el dominio público marítimoterrestre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
1. La servidumbre de protección. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
2. La servidumbre de tránsito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
3. La servidumbre de acceso al mar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
IV. La zona de influencia y su extensión. La denominada
área de influencia y el papel de las Comunidades Autónomas
en su delimitación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
Capítulo 2. La distribución competencial en el litoral. . . 75
I. Introducción. La problemática derivada de las competencias
que se ejercen en el litoral. . . . . . . . . . . . . . . . 75
II. El Estado como garante en la protección del litoral. 78
1. La incidencia de la titularidad estatal del dominio público
marítimo-terrestre en la distribución de competencias en el litoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
10 Índice
2. El deber de protección del Estado en los terrenos colindantes al
dominio público marítimo-terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
2.1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen
la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de
los deberes constitucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . 88
2.2. El medio ambiente como título de intervención
estatal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
III. Las competencias de las Comunidades Autónomas en el
litoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
1. La incidencia del criterio territorial en la asunción de competencias
sobre el espacio litoral terrestre y marítimo. . . . . . . . 96
2. Los distintos tipos de competencia y el excesivo grado de desarrollo
competencial en los Estatutos de Autonomía . . . . . . . 105
3. La singularidad de la ordenación del litoral como competencia
exclusiva asumida por las Comunidades Autónomas. . . . . . 112
3.1. El término exclusividad en la ordenación del litoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
3.2. El criterio territorial en la configuración histórica
de la ordenación del litoral. . . . . . . . . . . . . . . . . 115
3.3. Contenido de la competencia de ordenación del
litoral de las Comunidades Autónomas. . . . . . . . 120
3.3.1. Planificación del espacio litoral y de las
playas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
3.3.2. Gestión de los títulos de ocupación y uso
del dominio público marítimo-terrestre. . 124
3.3.3. Regulación y gestión del régimen económico-
financiero del dominio público marítimo-
terrestre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
3.3.4. Ejecución de obras y actuaciones cuando
no sean de interés general y la participación
en la planificación y programación de las
que sí obtengan tal catalogación . . . . . . . 133
4. Otras competencias sectoriales que afectan al espacio litoral. . 136
4.1. La ordenación del territorio. . . . . . . . . . . . . . . . 137
4.2. El urbanismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
4.3. Medio ambiente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
4.4. Aguas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
Índice 11
4.5. Turismo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
4.6. Infraestructuras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
IV. El papel de los municipios en la gestión del espacio litoral
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
Capítulo 3. La articulación de competencias en el espacio
litoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
II. Técnicas de integración de competencias en el espacio
litoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
1. Técnicas orgánicas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
2. Técnicas funcionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
2.1. Procedimientos conjuntos: la técnica de la planificación
conjunta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
2.2. Notificaciones mutuas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
2.3. Autorización o aprobación por la entidad superior:
la técnica del informe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
III. La regla de la competencia prevalente y el principio de
ponderación de intereses en el espacio litoral. . . . . . . 190
IV. Las posibles soluciones a la articulación de competencias
en el litoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198
V. El control a la actuación de los municipios en el litoral
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
1. Régimen general de impugnación de los actos y acuerdos que
adopten las entidades locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
1.1. Impugnación de los actos y acuerdos de las entidades
locales por infracción del ordenamiento jurídico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
1.2. Impugnación de los actos y acuerdos de las entidades
locales por menoscabo de las competencias
del Estado o de las Comunidades Autónomas. . . 213
2. Régimen de impugnación de los actos y acuerdos aprobados por
las entidades locales previsto en la LC. . . . . . . . . . . . . . . 214
2.1. Régimen de impugnación de actos y acuerdos que
infrinjan la normativa de costas . . . . . . . . . . . . . 214
2.2. La suspensión de actos y acuerdos de las entidades
locales. La denomina cláusula antialgarrobico . . . 215
12 Índice
Capítulo 4. La ordenación del litoral en la Ley de Costas . 221
I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
II. El régimen de utilización del dominio público marítimo-
terrestre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
1. La utilización del dominio público marítimo-terrestre. . . . . . 225
1.1. Actividades o instalaciones que, por su naturaleza,
no puedan tener otra ubicación y que ocupen lo
mínimo posible. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
1.2. Que las actividades o instalaciones dispongan de
título habilitante que permita la ocupación del
demanio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
1.3. Que no se trate de una de las actividades prohibidas
expresamente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
2. El particular régimen de protección y utilización de las playas:
sus novedades tras la LPUSL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231
2.1. Régimen de uso de los tramos naturales de las
playas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
2.2. Régimen de uso de los tramos urbanos de las
playas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238
2.3. Valoración general del nuevo régimen de protección
y utilización de las playas. . . . . . . . . . . . . . 242
III. Las limitaciones a los terrenos colindantes al dominio
público marítimo-terrestre. Las tradicionales servidumbres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
1. La servidumbre de acceso al mar. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
2. La servidumbre de tránsito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
3. La servidumbre de protección. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
3.1. Usos permitidos y prohibidos en los primeros seis
metros coincidentes con la servidumbre de tránsito
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
3.2. Usos permitidos y prohibidos en los primeros
veinte metros. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
3.3. Usos permitidos y prohibidos en toda la servidumbre
de protección. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254
3.4. Usos autorizables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
4. La zona de influencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
5. Ámbito de aplicación de las limitaciones contenidas en el Título
II de la LC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
Índice 13
IV. El régimen transitorio de las obras e instalaciones
construidas en terrenos de dominio público y en zona
de servidumbre con anterioridad a la entrada en vigor
de la Ley de Costas de 1988 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
1. Construcciones e instalaciones enclavadas en el dominio público
marítimo-terrestre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
2. Construcciones e instalaciones en la zona de servidumbre de
tránsito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
3. Construcciones e instalaciones en la servidumbre de protección. 277
4. Requisitos comunes de las obras de reparación, mejora, consolidación
y modernización. Nuevo apartado tercero de la Disposición
Transitoria cuarta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
Capítulo 5. Los planes de ordenación del litoral. . . . . . . . 281
I. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
II. Los planes de ordenación del litoral. . . . . . . . . . . . . . 282
1. Justificación y alcance de los planes de ordenación del litoral. 282
2. Instrumentos de ordenación del litoral utilizados por las distintas
Comunidades Autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
2.1. Las particularidades de los planes de ordenación
del litoral aprobados por las Comunidades Autónomas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 288
2.1.1. Rango normativo de los instrumentos de
ordenación del litoral . . . . . . . . . . . . . . . 288
2.1.2. La naturaleza de los planes de ordenación
del litoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
2.1.3. El ámbito de aplicación de los planes de
ordenación del litoral . . . . . . . . . . . . . . . 296
2.1.4. La vinculación de los planes de ordenación
del litoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303
2.1.5. El contenido de los planes de ordenación
del litoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
2.1.6. Estructura de los planes de ordenación del
litoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 332
2.2. La solución adoptada por las Comunidades Autónomas
que no tienen planes de ordenación del
litoral vigentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
2.2.1. Andalucía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336
2.2.2. Canarias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347
14 Índice
2.2.3. Islas Baleares. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351
2.2.4. Región de Murcia . . . . . . . . . . . . . . . . . 357
III. Las nuevas leyes de ordenación del litoral, ¿una nueva
ordenación del litoral?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360
1. Extensión del litoral a raíz de las leyes de ordenación del litoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
2. La redefinición del contenido de la ordenación del litoral . . . 366
3. Nuevos instrumentos de ordenación del litoral más completos. 371
4. Mejora de la coordinación administrativa y participación pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379
TORRES BARQUILLA, Yolanda
