Como fruto de nuestra experiencia profesional, docente y doctrinal, hemos preparado esta obra, que no es una pura obra interna del Despacho sino resultado de la colaboración con otros profesionales, con los que hemos tenido el privilegio de trabajar, especialistas en los distintos campos del Derecho administrativo que reúnen un conocimiento profundo de esta rama jurídica con una práctica intensa en su ejercicio profesional, ya sean Abogados en ejercicio, Abogados del Estado, Letrados de las Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y otros órganos y organismos públicos, Técnicos de la Administración, o Jueces y Magistrados de lo Contencioso-Administrativo, pues todas las perspectivas son enriquecedoras.
La obra está llamada a constituir el primer volumen de una colección de Derecho Administrativo práctico, que pretende ser una herramienta útil para el ejercicio de la abogacía en el campo del Derecho Público, un área del Derecho que, en contra de lo que pudiera pensarse desde fuera, no está reservada a unos pocos especialistas, sino que comprende una amplia práctica a muy diferentes niveles, con algunos que quizá se reduzcan a un cierto número de asuntos de gran cuantía pero con otros de carácter masivo.
No es éste un Derecho que afecte exclusivamente a una clase de personas o entidades: todos los ciudadanos y empresas nos relacionamos de un modo u otro con las Administraciones Públicas. Sea por el ejercicio de potestades sancionadoras de diversos tipos, licencias y autorizaciones relativas a las más variadas actividades, la contratación o subcontratación con la Administración, la percepción de subvenciones o el sometimiento a múltiples procedimientos administrativos, existe un campo amplísimo de asuntos, tanto por número como por extensión, en que es necesario el asesoramiento jurídico y la defensa en juicio que nuestro ordenamiento confía a los Abogados. De hecho, lo contencioso-administrativo representa, desde hace años, el mayor volumen de asuntos en el Tribunal Supremo.
La colección Derecho Administrativo Práctico tiene el afán de ser un instrumento útil para distintos estudiosos y prácticos del Derecho, con diferentes conocimientos e intereses. Ello incluye al Técnico de la Administración que ha de aplicar la legislación vigente en los diferentes ámbitos de la misma, al Letrado de la Administración que debe asesorar sobre la conformidad a Derecho del actuar administrativo en esta materia y defender los intereses cuya postulación tiene atribuida ante los tribunales, al abogado del administrado, y también a jueces y magistrados que han de otorgar una efectiva tutela en aquellos asuntos litigiosos relativos a la Administración que se susciten oportunamente ante ellos.
En particular, aparte de los jueces y magistrados, a quienes se presume el conocimiento del Derecho, conforme a la máxima iura novit curia, y a quienes prestan sus servicios a la Administración y tienen una práctica diaria, a veces masiva, del Derecho administrativo (además, en todos estos casos, de la preparación comprobada a través de los correspondientes procedimientos de selección), esta colección está pensada, en gran medida, en la perspectiva del Letrado de empresa, sea interno y trabaje en su asesoría jurídica, o externo y preste sus servicios desde un despacho de abogados, Letrado que, en general, se encuentra ocupado con problemáticas jurídicas de diversa índole y que afronta los temas relativos al Derecho administrativo en general en inmersiones esporádicas.
El plan de la colección es teórico-práctico. No pretende constituir unos comentarios doctrinales ni unos simples formularios. Tampoco tiene pretensiones exhaustivas en cada una de las materias que trata, ya que, la urgencia, acumulación y variedad de los asuntos a considerar muchas veces hace poco práctico un estudio exhaustivo en el que, a pesar del material ofrecido, pueda ser difícil encontrar soluciones a los problemas inmediatos. De este modo, su objetivo es aportar unos breves comentarios que expongan las bases de la materia (pues no hay nada más práctico que una buena teoría) y los principales problemas o cuestiones que la práctica jurídico-administrativa plantea en cada uno de los temas tratados, desde el conocimiento y la experiencia; aportando ejemplos prácticos de alegaciones y documentos emitidos con ocasión de expedientes administrativos y procesos contencioso-administrativos (en los que toda similitud con situaciones reales y personas concretas es pura coincidencia) así como el planteamiento de casos prácticos o cuestiones en relación con los supuestos de hecho que resultan de la documentación contenida en la obra.
Así, cada capítulo contiene, en primer lugar, una exposición con vertiente práctica (esto es, una exposición de los problemas o actuaciones más importantes que se plantean en la práctica y su solución o soluciones legales) y, asimismo, casos prácticos, modelos y/o formularios. Por supuesto, la extensión de cada elemento (exposición, modelos, casos) dentro de cada capítulo depende del tema a tratar, puesto que es evidente que hay temas en que interesa más conocer de la mano de los especialistas una cosa que otra.
Este volumen se ocupa de la impugnación de la actuación de la Administración, sea ante la propia Administración o ante los tribunales contencioso-administrativos.
Cualquier país que pretenda tener siquiera una apariencia de ser un Estado de Derecho, de proteger aun mínimamente los derechos de los ciudadanos, ha de permitir que tales ciudadanos puedan reclamar frente a las actuaciones de la Administración, que es humana y, por tanto, puede errar. La Administración ni debe verse como una madre amantísima (nadie la ve así, desde luego), ni tampoco como un Leviatán, un monstruo, respecto del cual la única decisión inteligente es la de reducir su tamaño e incluso sus poderes. En un Estado social y democrático de Derecho, como el nuestro, es precisa una Administración eficaz, para la realización de los intereses públicos, que son los intereses de los ciudadanos en su conjunto, para lo cual es menester dotar a la Administración de poderes jurídicos y de adecuados medios materiales y humanos. Pero, igualmente, el Estado de Derecho reclama que los tribunales de justicia controlen la adecuación de la Administración al propio ordenamiento jurídico, sin que debamos llegar, por supuesto, a un Gobierno de los Jueces. No pretendamos ni un Gobierno platónico de los filósofos ni un Gobierno a golpe de sentencia.
En España, junto a la revisión de actos en vía administrativa, sea a través del cauce de los recursos o de los procedimientos de revisión de oficio, el control judicial de la actividad administrativa se lleva a cabo a través del tradicionalmente denominado recurso contencioso-administrativo que, en realidad, no es un recurso administrativo (equiparable a los de reposición, alzada ni aún económico-administrativo), sino una auténtico proceso judicial, a través de auténticos órganos jurisdiccionales, que ejercen la función propia del Poder Judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, pero de carácter especializado, como especializado es el Derecho administrativo y especial es la propia realidad de la Administración.
De ello, desde la perspectiva práctica que inspira esta colección, nos ocuparemos en este volumen.
Por supuesto, cualquier semejanza entre la documentación práctica contenida en esta colección y la realidad es puramente involuntaria, puesto que los modelos, formularios o casos prácticos facilitados han sido creados a efectos puramente didácticos.
No debo concluir sin agradecer a Sara Aranda su ayuda en la coordinación de la obra.
La lectura del libro será la que permita juzgar la obra al lector, al que agradezco desde luego su interés.
FRANCISCO GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO
Abogado
Socio-Director de GÓMEZ DE MERCADO [abogados]
www.gomezdemercado.es
ABREVIATURAS .
PRESENTACIÓN .
I
Procedimientos administrativos de revisión y recursos
1. INTRODUCCIÓN
2. PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DE REVISIÓN
2.1. INTRODUCCIÓN
2.2. La revisión de actos y disposiciones nulos
2.3. La declaración de lesividad de actos anulables
2.4. La suspensión de los actos objeto de revisión
2.5. La revocación de actos administrativos
2.6. La rectificación de errores materiales o de hecho
2.7. Los límites a las facultades de revisión: el artículo 106 LAP
2.8. Casos prácticos ilustrativos
3. RECURSOS ADMINISTRATIVOS
3.1. Introducción
3.2. Clases de recursos, características generales y principios comunes
3.3. Requisitos formales
3.4. La suspensión del acto impugnado
3.5. La audiencia a los interesados
3.6. La resolución
3.7. Especialidades del recurso de alzada
3.8. Especialidades del recurso de reposición
3.9. Especialidades del recurso de revisión
3.10. Casos prácticos ilustrativos
4. SOLICITUD DE DECLARACIÓN DE NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
5. ESCRITO DE INTERPOSICIÓN DE RECURSO DE REPOSICIÓN
6. ESCRITO DE INTERPOSICIÓN DE RECURSO DE ALZADA
II
El procedimiento contencioso-administrativo ordinario
1. INTERPOSICIÓN DEL RECURSO Y RECLAMACIÓN DEL EXPEDIENTE .
1.1. Plazos de interposición del recurso contencioso-administrativo .
1.2. Publicidad de la existencia del recurso contencioso-administrativo .
1.3. Reclamación y remisión del expediente administrativo .
2. EMPLAZAMIENTO DE LOS DEMANDADOS Y ADMISIÓN DEL RECURSO .
3. INADMISIBILIDAD DEL RECURSO .
4. DEMANDA Y CONTESTACIÓN .
5. ALEGACIONES PREVIAS .
5.1. Jurisdicción y Competencia .
5.2. Motivos que, conforme al art. 69 LJCA, pudieren determinar la inadmisi¬bi¬li¬dad del recurso .
5.2.1. Que el tribunal carezca de jurisdicción .
5.2.2. Que se hubiera interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada .
5.2.3. Que tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación .
5.2.4. Que recayera sobre cosa juzgada o existiera litispendencia .
5.2.5. Que se hubiera presentado el escrito inicial del recurso fuera del plazo establecido .
6. LA PRUEBA .
6.1. Práctica de la prueba .
7. Vista y conclusiones .
8. MODELOS DE ESCRITOS: ESCRITOS DE INTERPOSICIÓN, DEMANDA, CONTESTACIÓN, ALEGACIONES PREVIAS, PRUEBA Y CONCLUSIONES .
III
El procedimiento contencioso-administrativo abreviado
1. INTRODUCCIÓN .
2. ASUNTOS QUE SE TRAMITAN POR EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO .
2.1. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo .
2.2. Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo .
3. LA PRUEBA EN EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO .
3.1. Determinación de los hechos controvertidos trascendentales .
3.2. Proposición de prueba .
3.3. Práctica de la prueba .
3.4. Recurso de súplica contra la denegación de la solicitud del recibimiento a prueba, de la admisión de las práctica de la prueba, o sobre la admisión de las que se denunciaron como obtenidas con violación de derechos fundamentales .
4. CONCLUSIONES DE LA VISTA .
5. RECURRIBILIDAD DE LAS SENTENCIAS DICTADAS EN EL PROCEDIMIENTOS ABREVIADO .
6. JURISPRUDENCIA RELACIONADA CON EL ART. 78 .
7. CASOS PRÁCTICOS .
8. MODELOS DE DEMANDA .
IV
Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales
1. INTRODUCCIÓN .
2. ANTECEDENTES .
3. REGULACIÓN LEGAL .
3.1. Consideración general .
3.2. Posibilidad de optar por la vía ordinaria o por la especial de protección de los derechos fundamentales .
4. ÁMBITO DE APLICACIÓN .
5. CARACTERÍSTICAS .
6. PROCEDIMIENTO .
6.1. Interposición .
6.1.1. La cuestión del agotamiento de la vía previa administrativa .
6.1.2. Plazo para la interposición del recurso .
6.1.3. Contenido del escrito de interposición .
6.2. Remisión del expediente y emplazamiento de los interesados .
6.3. Trámite de admisión o de inadmisión .
6.3.1. Consideración general .
6.3.2. Causas de inadmisión .
6.4. Formalización de la demanda .
6.5. Alegaciones de contestación a la demanda .
6.6. Periodo probatorio .
6.7. Sentencia .
7. PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA LA PROTECCIÓN DEL DERECHO DE REUNIÓN .
7.1. Consideración general relativa al derecho de reunión .
7.2. Consideración especial a la incidencia del derecho de reunión sobre el tráfico. El supuesto de colapso circulatorio con peligro para las personas o los bienes .
7.3. Procedimiento .
7.3.1. Interposición .
7.3.2. Remisión del expediente .
7.3.3. Audiencia .
7.3.4. Decisión .
8. CASOS PRÁCTICOS .
9. FORMULARIOS .
9.1. Escrito de interposición de recurso contencioso administrativo especial para la protección de los derechos fundamentales de la persona .
9.2. Escrito de solicitud de la comparecencia del art. 117.2 LJCA por parte de la Administración .
9.3. Escrito de Demanda de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales .
9.4. Escrito de Alegaciones de contestación a la Demanda .
9.5. Escrito de interposición del art. 122 LJCA, para la protección jurisdiccional del derecho fundamental de reunión .
V
Recursos de apelación y casación
1. EL RECURSO DE APELACIÓN .
1.1. Concepto y fundamento .
1.2. Resoluciones impugnables .
1.3. Legitimación .
1.4. Procedimiento .
1.4.1. Procedimiento ante el Juzgado «a quo» .
1.4.1.1. Interposición: requisitos .
1.4.1.2. Plazo .
1.4.1.3. Admisión .
1.4.1.4. Oposición al recurso de apelación .
1.4.1.5. Trámites .
1.4.1.6. La adhesión al recurso de apelación .
1.4.2. Procedimiento ante el Tribunal «ad quem» .
1.5. Efectos de la interposición del recurso de apelación .
A) Medidas cautelares .
B) Ejecución provisional de la sentencia recurrida .
2. EL RECURSO DE CASACIÓN (COMÚN U ORDINARIO) .
2.1. Concepto y fundamento .
2.2. Resoluciones impugnables .
2.2.1. Resoluciones impugnables que adoptan la forma de sentencia .
2.2.1.1. Principios generales .
2.2.1.2. La cuestión de personal y la cuantía como criterios para la recurribilidad en casación .
2.2.1.2.1. La cuestión de personal: supuestos .
2.2.1.2.2. La cuantía del asunto litigioso: reglas generales y supuestos . .
2.2.2. Resoluciones impugnables que adoptan la forma de Autos .
2.2.2.1. Supuestos tasados .
2.2.2.2. Aplicabilidad del régimen de excepciones del artículo 86.2 de la LJCA.
2.2.2.3. Supuesto de los Autos dictados en ejecución de sentencia .
2.2.2.4. Autos resolutorios de cuestiones de competencia objetiva .
2.2.2.5. El recurso de súplica como presupuesto de recurribilidad .
2.3. Motivos de casación .
2.3.1. Abuso, exceso o defecto en el ejercicio de la jurisdicción .
2.3.2. Incompetencia o inadecuación del procedimiento .
2.3.3. Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio .
2.3.3.1. Infracción de las normas reguladoras de la sentencia .
2.3.3.2. Infracción de las normas que regulan los actos y garantías procesales
2.3.4. Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia .
2.3.5. La valoración de la prueba y la integración de los hechos declarados probados.
2.4. Procedimiento .
2.4.1. Preparación del recurso de casación .
2.4.1.1. Escrito de preparación: requisitos .
2.4.1.2. Legitimación .
2.4.1.3. La necesidad de justificar la infracción de una norma estatal o comunitaria europea .
2.4.1.4. Oposición a la admisión del recurso de casación .
2.4.2. Interposición del recurso de casación .
2.4.2.1. Emplazamiento ante el Tribunal Supremo: plazo y postula¬ción .
2.4.2.2. Escrito de interposición: A) Requisitos de forma. B) Carencia de fundamento .
2.4.3. Trámite de admisión. Oposición al recurso de casación .
2.4.4. Inadmisión del recurso .
2.4.5. Ejecucion provisional de sentencias recurridas .
3. RECURSO DE CASACIÓN PARA LA UNIFICACIÓN DE DOCTRINA .
3.1. Fundamento y naturaleza .
3.2. Modalidades .
3.3. Resoluciones impugnables y competencia .
3.3.1. Modalidad estatal .
3.3.2. Modalidad autonómica .
3.4. Procedimiento .
3.4.1. Interposición del recurso: requisitos de contenido .
3.4.2. Documentación a aportar .
3.5. Efectos .
4. EL RECURSO DE CASACIÓN EN INTERÉS DE LA LEY .
4.1. Concepto y naturaleza .
4.2. Modalidades .
4.2.1. El recurso de casación en interés de la ley «estatal» .
4.2.1.1. Competencia .
4.2.1.2. Resoluciones impugnables .
4.2.1.3. Legitimación .
4.2.1.4. Tramitación .
A) Interposición del recurso: requisitos .
B) Intervención de partes legitimadas pasivamente .
C) Fallo: eficacia .
4.2.2. El recurso de casación en interés de la ley «autonómica» .
4.2.2.1. Competencia .
4.2.2.2. Resoluciones impugnables .
4.2.2.3. Legitimación .
4.2.2.4. Tramitación .
5. FORMULARIOS .
5.1. Escrito de interposición del recurso de apelación .
5.2. Escrito de oposición al recurso de apelación .
5.3. Escrito de adhesión al recurso de apelación .
5.4. Escrito de preparación de queja contra Auto que deniega la admisión del recurso de apelación .
5.5. Escrito de interposición de recurso de queja contra Auto que deniega la admisión del recurso de apelación .
5.6. Escrito de preparación del recurso de casación .
5.7. Escrito de recurso de queja contra la resolución que no tiene por preparado el recurso de casación .
5.8. Escrito de personación de la parte recurrida y oposición a la admisión del recurso de casación .
5.9. Escrito de interposición del recurso de casación .
5.10. Escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina .
5.11. Escrito de interposición del recurso de casación en interés de la ley .
VI
Terminación y efectos
1. FORMAS DE TERMINACIÓN: LA SENTENCIA .
1.1. Formas de terminación .
1.2. La sentencia: su contenido .
1.3. Sentencias de inadmisibilidad .
1.4. Sentencias desestimatorias y estimatorias .
2. EFECTOS DE LA SENTENCIA .
2.1. EFECTOS DE LA SENTENCIA SEGÚN SU CONTENIDO .
2.2. Extensión de efectos de sentencias en materia tributaria y de personal .
2.3. El recurso testigo .
3. EJECUCIÓN DE SENTENCIAS .
3.1. La ejecución de sentencias en general .
3.2. Relación entre el fallo y las actuaciones de ejecución .
3.3. Condenas pecuniarias: La inembargabilidad de los bienes públicos .
3.4. Ejecución de condenas no pecuniarias .
3.5. Ejecución impropia: sentencias desestimatorias y sentencias de anulación .
3.6. Ejecución provisional .
4. DOCUMENTACIÓN PRÁCTICA .
4.1. Alegaciones sobre el reconocimiento de pretensiones en vía administrativa .
4.2. Escrito de desistimiento .
4.3. Solicitud de extensión de efectos .
4.4. Oposición a la extensión de efectos .
4.5. Solicitud de ejecución de sentencia con condena no pecuniaria .
4.6. Solicitud de ejecución de sentencia con condena pecuniaria .
4.7. Solicitud de incremento del interés legal y embargo en ejecución de sentencia con condena pecuniaria .
4.8. Solicitud de ejecución provisional .
4.9. Oposición a la solicitud de ejecución provisional .
VII
La tutela cautelar
1. INTRODUCCIÓN .
2. REGULACIÓN LEGAL .
3. COMENTARIO SOBRE LA REGULACIÓN DE LAS MEDIDAS CAUTELARES EN LA LJCA .
3.1. La tutela cautelar forma parte del derecho a la tutela judicial efectiva .
3.2. Criterios para la adopción de medidas cautelares .
3.3. Contenido posible de las medidas cautelares .
3.4. Procedimiento para la adopción de medidas cautelares: regla general y casos especiales
4. SUPUESTOS PRÁCTICOS, MODELOS, FORMULARIOS Y RESOLUCIONES .
4.1. Escrito de interposición de recurso con solicitud de medidas cautelares, oposición del Abogado del Estado y resolución de la Sala .
4.2. Escrito del Abogado del Estado oponiéndose a la medida cautelar solicitada, auto denegando la medida cautelar y recurso de súplica contra el auto denegatorio .
4.3. Sanciones administrativas: escrito de interposición de recurso por un Ayuntamiento contra el Estado con petición de suspensión de sanción, escrito de oposición del Abogado del Estado, y auto denegando la medida cautelar .
Bibliografía .
Francisco García Gómez de Mercado
Es licenciado en Derecho y Diplomado en Derecho Civil Catalán por la Universidad de Barcelona (1987). Doctor en Derecho por la Universidad Complutense de Madrid (1997).
Abogado del Estado ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (1992-1997), la Abogacía General del Estado (1997) y el Tribunal Supremo (1997-1998). Asesor Técnico del Ministerio de Justicia.
Director General de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid, vocal de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa regional, primer director de la Revista Jurídica de la Comunidad de Madrid y vocal del consejo de la Agencia de Protección de Datos de la Comunidad de Madrid (1998-2000).
Autor de diversas monografías, entre las que cabe destacar «El justiprecio de la expropiación forzosa», «Manual de contratación y responsabilidad de la Administración» y «Sanciones administrativas», Ed. Comares, así como otras publicaciones colectivas y artículos.
Es miembro del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, la Asociación de Abogados del Estado, la Corte Civil y Mercantil de Arbitraje, la Corte de Arbitraje del Colegio de Abogados de Madrid, la Corte Española de Arbitraje y el Tribunal Arbitral de la Contratación Pública.
