El Estado de derecho es una categoría jurídica que ha surgido y se ha desarrollado de forma exclusiva en los ordenamientos jurídicos estatales, con el objetivo de que el ejercicio del poder público se encuentre regulado por normas públicas, generales y previsibles. Aunque con diferentes concepciones, históricamente, el Estado de derecho se ha configurado como un mecanismo de restricción del poder del gobierno, evitando la arbitrariedad en el ejercicio del poder y garantizando la revisión judicial de los actos de los poderes públicos a través de autoridades judiciales independientes (1) .
Como señala James CRAWFORD, el Derecho Internacional actual, de forma progresiva, incorpora ámbitos materiales que tradicionalmente han sido regulados de forma exclusiva por los ordenamientos jurídicos estatales, tales como: derechos fundamentales, medio ambiente, protección de inversiones, Derecho penal, regulación del comercio o regulación del sistema financiero (2) . Esta realidad resulta plenamente aplicable al Estado de derecho, ya que se está produciendo un proceso de internacionalización del Estado de derecho, que se desarrolla en dos niveles diferenciados. Por un lado, la existencia de organizaciones internacionales (de ámbito universal, regional y sub-regional) que promueven que las actuaciones de los Estados a nivel interno estén sometidas a normas jurídicas (dimensión ad intra). Por otro lado, la obligación de que los Estados y los demás sujetos del ordenamiento internacional respeten el Derecho Internacional, sus sistemas de solución de controversias y el régimen de responsabilidad internacional (dimensión ad extra o “Estado de derecho internacional”). Aunque el objeto de estudio se centra en la crisis del Estado de derecho en los Estados miembros de la Unión Europea (UE), la complejidad que supone la internacionalización del Estado de derecho justifica la necesidad de realizar un análisis de su aplicación por la Organización de Naciones Unidas (ONU) y por el Consejo de Europa.
En efecto, desde el último cuarto del S. XX, la ONU realiza una constante y creciente labor promocional del Estado de derecho, en los planos nacional e internacional (Capítulo I). En el plano nacional, la ONU promueve el Estado de derecho como una forma de organización en los sistemas jurídico-políticos de los Estados. De este modo, la ONU impulsa que las personas, instituciones y entidades, públicas y privadas, incluido el propio Estado, estén “obligadas a acatar leyes justas, imparciales y equitativas, y tengan derecho a igual protección de la ley, sin discriminación” (3) . La promoción del Estado de derecho a nivel interno por parte de la ONU se encuentra vinculada a los “tres pilares de la Organización”: la protección de los Derechos Humanos, la garantía de la paz y seguridad internacionales (en concreto, la consolidación de la paz en las sociedades que sufren o han sufrido conflicto) y la promoción del desarrollo. De forma especial, la ONU considera esencial que los Estados desarrollen regímenes respetuosos con el Estado de derecho y con el principio democrático como una condición imprescindible para la existencia de mecanismos efectivos de protección de los Derechos Humanos. A pesar de la extensa labor de la ONU en la promoción del Estado de derecho a nivel interno, en el Derecho Internacional actual no puede afirmarse que exista una obligación universal, ni de origen convencional ni consuetudinario, que imponga el Estado de derecho en el plano nacional.
Sin embargo, el Estado de derecho sí se encuentra consolidado como una obligación para los Estados en ámbitos regionales y sub-regionales, como sucede en el Consejo de Europa y en la UE. Aunque ambas Organizaciones Internacionales presentan objetivos fundacionales diferentes, en los dos casos se fundamentan en que los Estados miembros respetan y comparten los principios fundamentales de protección de los Derechos Humanos, democracia y Estado de derecho (art. 3 del Estatuto del Consejo de Europa y art. 2 del Tratado de la Unión Europea) (4) .
En el caso del Consejo de Europa, la protección de los Derechos Humanos, el Estado de derecho y la democracia constituyen sus tres principios constitutivos y fundacionales (Capítulo II). Además, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), en ejercicio de su función de interpretación del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), realiza una labor fundamental en la definición y aplicación del Estado de derecho en los Estados miembros del Consejo de Europa. En particular, el TEDH desarrolla una prolífica jurisprudencia en la aplicación del derecho a un proceso equitativo, que exige el acceso a la justicia ante tribunales establecidos por la ley, independientes e imparciales como uno de los elementos consustanciales del Estado de derecho (art. 6.1 CEDH). La jurisprudencia del TEDH interpreta este derecho no sólo como una garantía de los justiciables, sino también como un derecho fundamental y una garantía de los propios jueces y magistrados en el ejercicio de su función jurisdiccional. En virtud de ello, el TEDH se pronuncia sobre las deficiencias sistémicas de la independencia judicial en los Estados miembros del Consejo de Europa, fundamentalmente en sentencias sobre reformas judiciales en Ucrania, Turquía y Polonia.
La UE puede considerarse como una comunidad de valores que son comunes a todos sus Estados miembros y que, por tanto, determinan la actuación de los Estados y de las Instituciones de la UE, tanto en el ámbito interno como externo (5) . El art. 2 TUE reconoce expresamente que:
“La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.
Además, el Derecho de la Unión Europea (DUE) es un ordenamiento jurídico autónomo, que ha dado lugar a una red estructurada de principios, normas y relaciones jurídicas mutuamente interdependientes que vinculan recíprocamente a la Unión y a sus Estados miembros. En particular, el DUE se “asienta en la premisa fundamental de que cada Estado miembro comparte con todos los demás Estados miembros, y reconoce que éstos comparten con él, una serie de valores comunes en los que se fundamenta la Unión Europea, como se precisa en el artículo 2 del Tratado de la Unión Europea” (6) .
Por tanto, los valores fundamentales del art. 2 TUE son exigibles tanto a los Estados miembros como a la propia UE, lo que supone que deben ser respetados por el sistema institucional y por el conjunto de las políticas de la UE (Capítulo III). A pesar del carácter estructural de los valores del art. 2 TUE, durante las dos últimas décadas, la UE está haciendo frente a comportamientos en algunos de sus Estados miembros que vulneran los elementos esenciales del Estado de derecho. La experiencia reciente demuestra que uno de los aspectos más débiles de la UE se encuentra, precisamente, en uno de los fundamentos del proceso de integración, como es garantizar que los gobiernos estatales respeten los valores fundamentales de democracia, protección de los derechos fundamentales y Estado de derecho. Por este motivo, resulta necesario describir cuáles son los comportamientos estatales (especialmente, en Hungría y en Polonia) que cuestionan el Estado de derecho como valor esencial exigible a los Estados miembros de la UE (7) .
De esta forma, la mayor parte del presente trabajo tiene como objetivo analizar cuáles son las reacciones adoptadas por las Instituciones de la UE ante los graves incumplimientos del Estado de derecho en algunos de sus Estados miembros. Así, en el Capítulo IV, se abordan los procedimientos de carácter político, que tienen como objetivo fundamental prevenir y sancionar el incumplimiento de los valores fundamentales de la UE. El TUE prevé dos procedimientos de naturaleza política: un procedimiento preventivo ante el riesgo claro de violación grave de los valores de la UE (art. 7.1 TUE) y un procedimiento sancionador ante la existencia de una violación grave y persistente (art. 7.2-art.7.4 TUE). Además, al margen del Derecho originario, pero sin contradecirlo, la Comisión Europea ha creado un nuevo marco de la UE para reforzar el Estado de Derecho, con el que se ha establecido un procedimiento pre-preventivo o procedimiento pre-art. 7 TUE. Sin embargo, estos procedimientos políticos se han mostrado ineficaces frente a las deficiencias generalizadas del Estado de derecho en Hungría y en Polonia. Así, estos mecanismos únicamente han permitido la adopción de Recomendaciones, completamente desatendidas por Polonia, y la celebración de audiencias con estos Estados que no se desarrollan de forma regular, estructurada y abierta, ni ofrecen resultados relevantes.
El fracaso en la aplicación del procedimiento preventivo a Hungría y Polonia ha ocasionado indirectamente un aumento exponencial de la relevancia del TJ en la protección del Estado de derecho; en particular, en la garantía de la independencia judicial (Capítulo V). Así, a través de la resolución de recursos por incumplimiento (art. 258-260 TFUE) y de cuestiones prejudiciales (art. 267 TFUE), el TJ se pronuncia sobre las reformas judiciales en los Estados miembros. Esta jurisprudencia, desarrollada principalmente a raíz de las reformas judiciales en Polonia, está permitiendo conformar estándares en la UE sobre independencia judicial que deben ser respetados por los Estados miembros en la organización de sus sistemas judiciales. A propósito de una abundante jurisprudencia sobre independencia judicial, el “TJ se ha convertido en el garante último del Estado de derecho” en los Estados miembros de la UE (8) . Por tanto, como concluyen KOCHENOV y BÁRD:
“What stands out from the grim picture is the revolutionary case law of the Court of Justice on judicial independence and mutual trust, which bridges the available infringement procedures with the outstanding problems and offers horizontal and vertical empowerment to the EU’s decentralised judiciaries – now able to intervene – while also resolving the competences conundrum through a broad reading of the principle of judicial independence as a key element of the rule of law” (9) .
No obstante, una respuesta exclusivamente judicial ante situaciones de crisis sistémicas y generalizadas del Estado de derecho presenta importantes limitaciones, derivadas de la naturaleza, objeto y efectos de las sentencias del TJ. Por esta razón, aprovechando la extraordinaria movilización de recursos que suponen el Marco Financiero Plurianual (MFP) 2021-2027 y los fondos Next Generation EU, la UE ha aprobado el mecanismo sobre condicionalidad presupuestaria, que permite vincular la ejecución del presupuesto de la UE al cumplimiento del Estado de derecho (Capítulo VI). Así, el mecanismo sobre condicionalidad presupuestaria posibilita que las Instituciones de la UE suspendan el desembolso de fondos europeos a un Estado miembro cuando se cumplan dos condiciones: la vulneración de los principios del Estado de derecho y la afectación al presupuesto o a los intereses financieros de la UE de un modo suficientemente directo. Aunque el devenir reciente de la UE se ha visto fuertemente condicionado por la invasión de Ucrania por la Federación Rusa, las Instituciones de la UE han decidido activar el mecanismo sobre condicionalidad presupuestaria a Hungría, suspendiendo el desembolso de un total de 6.300 millones de euros a favor de este Estado.
Aunque en España no puede considerarse que exista una situación de deficiencia sistémica o generalizada del Estado de derecho, se están planteando ciertos interrogantes con la falta de acuerdo, desde 2018, para renovar a los integrantes del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ). En diversas ocasiones, la Comisión Europea ha exhortado a España no sólo a realizar la renovación del CGPJ, sino también a modificar el sistema de designación del Consejo, con el objetivo de que los miembros judiciales sean elegidos por sus propios pares.
En definitiva, a lo largo del presente libro se realiza un análisis del grave deterioro del Estado de derecho en algunos Estados miembros de la UE y cuáles son las reacciones ofrecidas desde el Consejo de Europa y, fundamentalmente, desde las Instituciones de la UE. Aunque los procedimientos de carácter político de la UE se han mostrado ineficientes para reaccionar ante crisis sistémicas del Estado de derecho, la jurisprudencia del TJ, en defensa de la independencia judicial, y la adopción de un mecanismo sobre condicionalidad presupuestaria constituyen respuestas decididas de la UE en defensa de sus valores fundamentales.
