El texto estudia el régimen jurídico de las comunidades de energías renovables y de las comunidades ciudadanas de energía, que constituyen dos nuevos instrumentos al servicio de la transición energética.
Presentación
A finales de los años ochenta del pasado siglo en determinados Estados de la Unión Europea surgieron movimientos ciudadanos que, contando con la complicidad de los poderes públicos –en especial de las autoridades locales–, consiguieron desempeñar un destacado papel en el llamado proceso de transición energética.
Las Directivas que conforman el llamado “paquete de invierno” no solo reconocen esta realidad –más bien conjunto de realidades heterogéneas– sino que pretenden trasladarla a los diferentes Estados miembros. Por un lado, la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables (en adelante DFERII), establece la definición europea de “comunidad de energías renovables” e incorpora medidas tendentes a garantizar que las comunidades de energías renovables puedan competir en igualdad de condiciones con otros productores de energía. Además, obliga a los Estados a favorecer de manera activa la implantación de estas comunidades. De forma paralela, la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad(en adelante DMIE), reconoce determinadas categorías de iniciativas ciudadanas a escala de la Unión como “comunidades ciudadanas de energía”, a fin de proporcionarles un entorno favorable, un trato justo, unas condiciones de igualdad y una lista de derechos y obligaciones bien definida.
En el ámbito del Derecho español, las “comunidades de energías renovables” han obtenido reconocimiento jurídico ligadas al establecimiento del novedoso régimen económico especial de las energías renovables. El Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica modificó la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (en adelante LSE), transponiendo el concepto de “comunidad de energías renovables” en la nueva letra j) del art. 6.1 LSE. Además, la norma ha introducido un nuevo artículo 7 bis en la LSE con la finalidad de establecer un régimen retributivo especial que podrá “tener en cuenta las particularidades de las comunidades de energías renovables para que estas puedan competir por el acceso al marco retributivo en nivel de igualdad con otros participantes, todo ello de acuerdo con la normativa comunitaria”.
En el momento actual, por tanto, y aunque los plazos de transposición de ambas Directivas han finalizado, la incorporación a nuestro Derecho de la disciplina de las comunidades energéticas se encuentra en un momento muy inicial. La complejidad de la normativa europea, que ha establecido dos figuras en parte coincidentes, pero en parte diversas, no facilita la labor de traslación del régimen jurídico de estos nuevos actores del mercado de la energía.
El principal interés del estudio radica en la necesidad de hallar y sistematizar las bases que permitan la aplicación de la forma más atinada posible de las reglas europeas sobre unas entidades apenas conocidas en nuestro Derecho. No obstante, desde una perspectiva más académica, no deja de ser llamativo que ante la constatación del incorrecto funcionamiento del mercado interior, el Derecho de la Unión Europea, que impuso en su día la liberalización de actividades y servicios, alumbre ahora otras formas de actividad administrativa distintas a las de ordenación y control, fomentando nuevas fórmulas de intervención pública basadas en la colaboración-público-privada.
De esta forma, la finalidad de este trabajo es facilitar la comprensión de los contornos jurídicos de las comunidades de energía, fenómeno que no ha sido usual en la realidad española, pero que presenta un gran potencial de cara a facilitar la transición energética. Para ello, tras describir brevemente el contexto normativo y conceptual en el que se insertan las comunidades de energía en el ámbito de la Unión Europea, se estudia concienzudamente la disciplina que han establecido tanto la DMIE como la DFERII respecto a la también llamada energía participativa. En esta labor ha resultado imprescindible partir de los trabajos preparatorios de ambas Directivas, que ponen de manifiesto las diferentes perspectivas mantenidas por la Comisión, Consejo y Parlamento y que finalmente cristalizan en pequeñas incoherencias normativas. Por lo demás, también ha resultado útil acudir tanto a la experiencia de los Estados que se tomaron como referente como la de aquellos que han avanzado en la transposición, lo que permite comprender mejor la finalidad y las exigencias que comporta la regulación europea. Todo lo anterior ha permitido analizar de forma crítica las embrionarias actuaciones que por el momento se han llevado a cabo para la incorporación al Derecho español de las disposiciones que sobre las comunidades de energía establecen las Directivas. Y también formular algunas propuestas de cara a la completa transposición del marco europeo. Que no debiera demorarse habida cuenta de que el impulso a las comunidades de energía es una de las medidas que estarán dotadas de financiación en el ámbito del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia español.
Tras esta aproximación a la finalidad y contenido de la obra, es de justicia que esta presentación concluya con unas breves palabras de agradecimiento. En primer lugar, estas han de dirigirse a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha y al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, ya que este libro es uno de los resultados del proyecto de investigación Retos del cambio climático. Energía renovable y agricultura de regadío (SBPLY/17/180501/000343) que tuve ocasión de liderar junto con el profesor Delgado Piqueras.
Por otro lado, presenté la primera versión del texto como trabajo original de investigación para la provisión de una plaza de catedrático/a en la Universidad de Castilla-La Mancha. Dudo mucho que la promoción hoy ya conseguida suponga un alto en un camino que recorro con satisfacción gracias al aliento de los maestros que me guían y de los compañeros que me acompañan desde hace más de veinte años. En todo caso, la realización de las pruebas me permitió constatar una vez más que unos y otros merecen toda mi gratitud y mi reconocimiento.
Finalmente, siempre he contado con el generoso apoyo y la infinita comprensión de mi familia. Especialmente tengo que agradecer la complicidad incondicional de Eva y Diego, a quienes dedico con ilusión en este libro. Ojalá la espontánea sonrisa que les provocará leer sus nombres en una de estas páginas les compense mínimamente de los inconvenientes de tener una madre enferma de un insaciable afán por aprender.
Capítulo I
Contexto normativo y conceptual
1. LA POLÍTICA ENERGÉTICA DE LA UE: DE LA FRUSTRADA INTEGRACIÓN DEL MERCADO DE LA ENERGÍA A LA CONSTITUCIONALIZACIÓN DE UNA POLÍTICA “MEDIOAMBIENTALIZADA”
La energía ha sido uno de los cimientos sobre los que se ha construido del proceso de integración europeo. Sobradamente es conocido que dos de las tres Comunidades constituyentes estaban directamente relacionadas con la energía: el carbón (en el marco de la extinta CECA) y la energía nuclear a través de la todavía subsistente EURATOM1. No obstante, si bien la preocupación por la energía ha sido recurrente, la óptica desde la que esta ha sido abordada ha ido ampliándose con el transcurso de los lustros. Como se ha destacado2, durante décadas la motivación esencial de los líderes europeos consistió en vertebrar un auténtico mercado común de la energía (electricidad y gas natural) a través de la reducción y la eliminación progresiva de las normativas y obstáculos técnicos presentes en los Estados Miembros. Del mismo modo, se trazó una vasta agenda de privatizaciones y consecuente desmantelamiento de los monopolios nacionales en el terreno de la producción y distribución de la electricidad y el gas. Fuera de ese eje temático principal, la actividad legislativa alcanzó aspectos materiales muy variados, como las prospecciones de hidrocarburos o la eficiencia energética de los aparatos electrodomésticos.
Ahora bien, aunque la seguridad del abastecimiento energético era el objetivo primario y prioritario de esa política energética, pronto se sumaron aspectos ambientales como consecuencia del doble influjo del principio de integración ambiental y del condicionamiento de las actividades energéticas por parte de la legislación ambiental3. De esta manera, fueron configurándose los tres objetivos prioritarios de la política energética: la seguridad del abastecimiento, la competitividad y la sostenibilidad o protección ambiental, objetivos que se configuran ya en el Libro Blanco de la Comisión “Una Política Energética para la Unión Europea” de 1995. En todo caso, la vinculación entre el cambio climático y la política energética no es casual. Antes, al contrario, esta vinculación obedece a distintos motivos. Probablemente el más destacable sea el hecho de que el sector energético es el mayor emisor de gases de efecto invernadero; concretamente, en Europa las emisiones de CO2 imputables a la energía suponen un 80% de las emisiones. Por ello, como subraya ALENZA4, no es de extrañar que el sector energético tenga un destacado protagonismo en las dos estrategias básicas, diseñadas ya desde la Convención Marco de 1992, que deben seguirse ante el cambio climático: medidas para mitigarlo y medidas para adaptarse al mismo.
Sea como fuere, la normativa cada vez más ambiciosa en materia de energía se aprobó sobre la base de la cláusula de poderes implícitos (art. 235 TCE) y de la cláusula de armonización (art. 100 TCE), y también al amparo de títulos o bases jurídicas tales como “mercado interior” o “medio ambiente”, que comenzaban a mostrarse claramente insuficientes. Así, durante la elaboración del Tratado de Maastricht ya se planteó establecer una política común energética. Finalmente, se rechazó esta opción y únicamente se incluyó una mención expresa de la energía al admitir que, para alcanzar los fines de la Comunidad, podían adoptarse “medidas en los ámbitos de la energía, la protección civil y el turismo”5. De esta forma, la (hoy extinta) Comunidad Europea ciertamente carecía de competencias respecto a la energía como una auténtica “política global”6. Solo tras el Tratado de Lisboa se incorpora la energía como política de la Unión Europea. Se trata de una política claramente vinculada al medio ambiente, que se ejercita a través de una competencia compartida entre la Unión Europea y los Estados miembros.
En efecto, el art. 194 TFUE supone la “constitucionalización” de la integración de la política energética y climática europea, culminándose así el proceso de medioambientalización del Derecho de la energía que surge conectado claramente con la seguridad, en la medida en que la mayoría de fuentes renovables de energía son verdaderamente autóctonas7. Como explica ALENZA8, aunque el TFUE no recoge de manera expresa la integración de la política energética y climática, sí incorpora alguno de sus elementos fundamentales. En efecto, el artículo 194 del TFUE destaca la interiorización de los aspectos ambientales por la política energética al establecer que atenderá “la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente”. Esto significa que las exigencias ambientales se configuran como un objetivo general de la política energética y como un condicionante de cada una de las finalidades particulares de dicha política. Por otro lado, se mantiene la soberanía estatal para la determinación del respectivo mix energético, pero se establece expresamente como uno de los objetivos concretos de la política energética el fomento de “la eficiencia energética y el ahorro energético, así como el desarrollo de energías nuevas y renovables”. De esta forma, el TFUE consagra el principio pro renovables9, cuya eficacia jurídica, no obstante, dista de ser clara10.
Por otro lado, la política energética constituye una competencia compartida con los Estados [art. 4.i) TFUE]. Aunque significativas, se ha destacado que las competencias sobre energía de la Unión Europea no son muy importantes, ya que los Estados son los que tienen libertad para elegir sus fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento, lo que incluiría también las formas de apoyo (fomento) a las energías renovables11. El Tratado también recoge explícitamente competencias de la Unión para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros en el ámbito, entre otros, de la energía (art. 6 TFUE). Estas competencias cristalizan en potestades de variada naturaleza: (a) de carácter normativo; (b) de carácter político-programático: establecimiento de objetivos estratégicos, planes, programas, directrices, etc., que pueden ser orientativos o plenamente vinculantes para los Estados miembros (aunque estos gozan de discreción para establecer los detalles y mecanismos concretos enderezados a la consecución de tales objetivos y directrices europeas); y (c) de carácter administrativo-ejecutivo (gestión de programas e iniciativas europea, vigilancia y supervisión del cumplimiento de la normativa europea por parte de los Estados Miembros, etc.)12.
En definitiva, no es cuestionable que el Derecho europeo desempeña un papel fundamental en el diseño de las coordenadas del Derecho español de la energía. Esta trascendente influencia sobre los Derechos nacionales se reconoce finalmente en el TFUE, en el que no se esconde la estrecha vinculación entre el Derecho de la energía y el medio ambiente. Aun así, los poderes que residen en los Estados siguen siendo amplios y de estos dependerá en buena medida el éxito de las políticas de la energía que se emprendan, particularmente en lo que a lo que a la protección medioambiental atañe.
2. CARACTERIZACIÓN GENERAL DEL CUARTO PAQUETE DE LA ENERGÍA: EL “PAQUETE ENERGÍA LIMPIA PARA TODOS LOS EUROPEOS”
2.1. ANTECEDENTES13
Aunque, como acabamos de resaltar, la constitucionalización del principio pro renovables es relativamente reciente, la acción de la hoy Unión Europea en el ámbito de las fuentes de energía renovables goza de cierta tradición. La situación de las energías renovables en Europa fue abordada de modo específico por vez primera en el “Libro Verde sobre las fuentes de energía renovable”, presentado por la Comisión en 199614. A continuación, en 1997, se publicó el Libro Blanco por el que se establecen una estrategia y un plan de acción comunitarios15. Por su parte, el Consejo Europeo ya prestó atención a las energías renovables a finales de los años noventa16. Durante esa misma década, la entonces Comunidad Europea estableció programas europeos específicos para coadyugar al desarrollo de las energías renovables –programas ALTE-NER17–, encargando a la Comisión su gestión y administración. También se dedicaron programas de investigación y desarrollo (programas JOULE y THERMIE).
No obstante, la elaboración y aprobación de auténticas normas jurídicas vinculantes de Derecho derivado no tendría lugar hasta principios del presente siglo. Ya antes del Tratado de Lisboa, y sobre la base conjunta de la política ambiental y de la acción comunitaria en materia de energía, se aprobó la Directiva 2001/77/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energías renovables en el mercado interior de la electricidad. Esta norma puede considerarse la primera regulación global de las energías renovables en la UE, que se vertebró además como un instrumento esencial para cumplir con los compromisos contraídos en la escena internacional en el marco del Protocolo de Kioto, sobre reducción de gases de efecto invernadero.
La Directiva 2001/77/CE estableció objetivos nacionales (de diferente magnitud en cada caso) en materia de consumo de electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables para los Estados miembros, objetivos que, aun siendo meramente indicativos, eran supervisados por la Comisión europea. La suma agregada de todos estos objetivos individuales pretendía obtener como resultado que la parte de electricidad producida a partir de fuentes de energía renovable en el consumo bruto de electricidad fuera del 21% en el año 2010 y que, en el sector del transporte, las energías renovables alcanzasen una cuota del 5,75% en sustitución de la gasolina y el gasóleo18.
También se aprobaron diferentes Directivas que apuntaron, directa o indirectamente, a la consecución de ciertos objetivos ambientales, como el ahorro energético. Por ejemplo, la Directiva 2002/91/CE, relativa a la eficiencia energética de los edificios o la Directiva 2004/8/CE, sobre la promoción de la cogeneración en el mercado interior de la energía. También se persiguió el fomento de los combustibles biológicos, a través de la Directiva 2003/30/CE.
En este contexto, la Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo y al Parlamento Europeo de 10 de enero de 2007, “una política energética para Europa”19 supuso un importante punto de inflexión, ya que constituye el origen intelectual del llamado tercer paquete sobre energía20 o “paquete energético verde”. A partir de este bloque normativo se construye un nuevo paradigma energético consistente en la integración de la política energética y la política climática21. Poco después, las conclusiones del Consejo Europeo celebrado los días 8 y 9 de marzo de 2007 establecieron el conocido objetivo 20-20-20, esto es, la disminución del 20% del volumen de emisión de gases de efecto invernadero respecto a los emitidos en 1990, avance del 20% en el consumo de energías renovables con relación al total y reducción del 20% del consumo por la eficiencia energética.
Uno de los elementos más destacables de este tercer paquete energético22 es la Directiva 2009/28/CE, de 23 de abril, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables y por la que se modifican y se derogan las Directivas 2001/77/CE y 2003/30/CE (en adelante DFER). No se trata de una norma regulatoria en sentido estricto, sino una norma de fomento y apoyo a las energías renovables23. O, como caracteriza ALENZA, una norma de fomento multiforma no armonizado24. Así se proclama en su título y se deduce de los diversos instrumentos establecidos para conseguir los objetivos propuestos, que no son de control, sino de incentivación y facilitación de la implantación y desarrollo de las energías renovables. De esta forma, la Directiva no obligaba a utilizar concretas medidas para la consecución de los objetivos nacionales que en ese momento son obligatorios. Lo que hace es señalar una serie de mecanismos propios para su consecución: unos más directos (económicos, mecanismos de cooperación, planes de acción nacionales en materia de energías renovables) y otros constituyen mecanismos indirectos de incentivo de las energías renovables (racionalización de procedimientos de autorización, garantías de origen, acceso a las redes, información y formación, etc.). Entre estos, los más importantes son los llamados “sistemas de apoyo”25. Como mecanismo para garantizar el cumplimiento del objetivo obligatorio para cada país –en el caso de España el objetivo era del 20%–, se estableció la aprobación de los Planes nacionales de acción materia de energías renovables, que habrían de ser evaluados por la Comisión Europea26.
Posteriormente, en el Consejo Europeo celebrado los días 23 y 24 de octubre de 201427 se establece el marco de actuación de la Unión Europea en materia de clima y energía hasta el año 2030. O lo que es lo mismo, se sientan las primeras bases para la elaboración de lo que hoy constituye el cuarto paquete energético. Este nuevo marco se caracteriza por cuatro objetivos:
– reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión Europea por lo menos en un 40% para 2030 con respecto a los valores de 1990.
– Establecimiento del objetivo de que la cuota de energías renovables dentro del consumo total de energía de la UE en 2030 sea como mínimo del 27 %. Este objetivo es vinculante a escala de la UE28. Se cumplirá mediante contribuciones de los Estados miembros, que se regirán por la necesidad de alcanzar colectivamente el objetivo de la UE, sin impedir que los Estados miembros fijen sus propios objetivos nacionales más ambiciosos y apoyen su consecución, en consonancia con las directrices sobre ayudas públicas, y también teniendo en cuenta su respectivo grado de integración en el mercado interior de la energía 40%29.
– Fijación de un objetivo indicativo de mejora de la eficiencia energética al menos en un 27% en 2030 con respecto a las previsiones de consumo energético futuro sobre la base de los criterios actuales.
Por lo demás, en el documento se puntualiza que estos dos últimos objetivos deberán alcanzarse respetando plenamente la libertad de los Estados miembros para determinar su combinación energética. De esta forma, estos objetivos no se traducirán en objetivos vinculantes a nivel nacional. No obstante, cada Estado miembro será libre de fijar sus propios objetivos nacionales más elevados.
Las metas fijadas en aquel momento no parecían inalcanzables. Según la propia Comisión Europea30, la cuota de energías renovables respecto del consumo final de energía se incrementó hasta el 13% en 2012, y una evolución simplemente normal de las previsiones de desarrollo de dichas energías en la Unión auguraba que dicha cuota alcanzase el 21% en 2020 y el 24% en 2030. Según los últimos datos disponibles, cuya referencia temporal es el año 2019, la proporción del consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables alcanzó el 19,7% en la Unión Europea, en comparación con un 9,6% en 2004. Suecia, con una cuota del 56,4%, registró la participación más alta entre los Estados miembros. Las proporciones más bajas de energías renovables se registraron en Luxemburgo (7,0%), Malta (8,5%), Países Bajos (8,8%) y Bélgica (9,9%)31.
Sea como fuere, el establecimiento de estos nuevos objetivos exigía una reforma de la normativa europea que incluyese un mayor nivel de ambición. En este sentido, la Comisión reconoció que, aunque el tercer paquete había demostrado ser un instrumento eficaz, ya que permitió aumentar la competencia, dando resultados positivos para los mercados de la electricidad y los consumidores, era necesario eliminar obstáculos al mercado transfronterizo y mejorar los resultados de la competencia en los mercados minoristas. Además, en relación con la protección de los consumidores, el aumento de la pobreza energética, así como la falta de claridad sobre los medios más idóneos para luchar contra ella, obstaculizaban la profundización del mercado interior de la energía32.
De toda la documentación preparatoria se desprende inequívocamente la voluntad evidente de fomentar la producción de las energías renovables, reducir el consumo ampliando el rendimiento energético y avanzar decididamente hacia el mercado interior mediante un impulso singular a la construcción de redes transfronterizas33. Todo ello expresado bajo el nuevo paradigma de la “Unión Europea de la Energía” que se desarrolla explícitamente en el documento COM (2015) 80 final. Pero como subraya EMBID IRUJO, también en un punto muy superior a lo hasta ahora conocido, ampliando la capacidad jurídica del consumidor al que se le quiere colocar, además, en el centro del mercado al potenciar su carácter –basado en la utilización de nuevas tecnologías– de potencial productor de energía, y, desde luego, un agente más del mercado. Todo ello con una confesada vocación de reducir los altos precios de la energía, promover la descarbonización y otorgar un papel prevalente de Europa en los mercados mundiales de la energía34. Esta dimensión se advierte en las dos iniciativas clave de la estrategia de la Unión de la energía: las Comunicaciones de la Comisión Europea “lanzamiento de un proceso de consulta pública sobre la nueva configuración del mercado de la energía”35 y “Establecer un nuevo acuerdo para los consumidores de energía”36.
De ambas comunicaciones, la Comunicación “Establecer un nuevo acuerdo para los consumidores de energía” es especialmente explícita. Recuerda que el Marco estratégico para la Unión de la Energía aspira a una Unión de la Energía “centrada en los ciudadanos, en la que estos asuman la transición energética, aprovechen las nuevas tecnologías para reducir sus facturas y participen activamente en el mercado, y en la que se proteja a los consumidores vulnerables”. Y se identifican los tres elementos fundamentales para establecer un nuevo acuerdo para los consumidores: su capacitación; la creación de hogares y redes inteligentes, y la gestión y protección de datos. La capacitación de los consumidores, entre otros extremos, implica ofrecer a los consumidores una amplia gama de elección. Para alcanzar este objetivo se establece como medio el promover la participación de los consumidores mediante sistemas colectivos y de intermediación. En este sentido, se resalta que los sistemas colectivos y las iniciativas comunitarias están surgiendo cada vez con más frecuencia en una serie de Estados miembros. Un número creciente de consumidores participan en la autogeneración colectiva y en sistemas cooperativos para gestionar mejor su consumo de energía. Esta innovación por los consumidores también se traduce en innovación para los consumidores y abre la puerta a nuevos modelos empresariales. El documento igualmente señala que están emergiendo empresas de servicios energéticos, agregadores, intermediarios, empresas de tratamiento de datos, otras empresas intermediarias y, con frecuencia, organizaciones de consumidores, con el fin de ayudar a los consumidores a obtener mejores acuerdos energéticos al tiempo que les liberan de procedimientos administrativos y de una investigación engorrosa37. Previamente, el documento ya había señalado como objetivo la reducción la factura energética a través de la autogeneración y el autoconsumo. Así se advierte que la producción de energía renovable descentralizada, utilizada por los consumidores para su propio uso o suministrada a la red, puede complementar provechosamente las fuentes de generación centralizada. Cuando el autoconsumo presenta una correspondencia adecuada entre producción y carga, puede contribuir a reducir las pérdidas y la congestión de la red, y suponer un ahorro a largo plazo en los costes de red que, de otro modo, tendrían que ser pagados por los consumidores38.
Finalmente, en noviembre de 2016 se presenta el conocido paquete “Energía limpia para todos los europeos”39, también denominado “paquete de invierno”, que ha conducido a la aprobación de una serie de medidas legislativas entre el 2018 y el 201940. Este paquete se integra por:
–Primera fase, culminada el 11 de diciembre de 2018:
o Directiva (UE) 2018/2002, relativa a la eficiencia energética (a la que hay que añadir la Directiva (UE) 2018/844, de 30 de mayo).
o Directiva (UE) 2018/2001, relativa al fomento de las energías renovables.
o Reglamento (UE) 2018/1999, sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima (en adelante, Reglamento sobre gobernanza).
–Segunda fase, terminada el 5 de junio de 2019:
o Directiva (UE) 2019/944, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad.
o Reglamento (UE) 2019/941, sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad.
o Reglamento (UE) 2019/942, por el que se crea la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de Reguladores de la Energía.
De este nuevo paquete, como destaca GALERA41, resulta llamativo la permanente apelación al consumidor y a lo “local y regional”, lo que no sorprende al tratarse de un elemento esencial de la estrategia inicial: consumidor y autoridades locales son imprescindibles para el cambio de modelo energético –de un modelo vertical de producción y distribución a un modelo de generación distribuida y consumo de proximidad–, lo que añadido a la descarbonización y a la gestión inteligente de las redes conforman la Transición Energética de la Unión Europea.
2.2. EL FOMENTO DE LAS ENERGÍAS RENOVABLES A TRAVÉS DE LA DIRECTIVA (UE) 2018/2001
La norma de cabecera del Derecho europeo de las energías renovables es la ya citada Directiva (UE) 2018/2001 (en adelante DFERII)42. La aprobación de esta norma obedece a distintas razones43. Así, en primer lugar, las previsiones del sistema energético de la UE señalaban que, si las políticas vigentes de los Estados miembros y de la Unión no se actualizaban, solo se podrá alcanzar un 24,3 % de consumo de energías renovables, aproximadamente, en 2030, lejos del objetivo del 27%. Por otro lado, se señalaba que la ausencia de un marco regulador actualizado podía provocar el riesgo de que se acrecentasen las diferencias en el seno de la UE, de forma que solo los Estados miembros con mejores resultados continuarán incrementando el consumo de energías renovables, y los rezagados no encontrarán ningún incentivo para incrementar la producción y el consumo de estas energías. Finalmente, mientras que el logro de las metas recogidas en el marco 2020 puede apoyarse firmemente en la solidez de los objetivos nacionales vinculantes y, de esta manera, conceder a los Estados miembros un amplio margen para que elijan sus propias medidas internas, el marco de 2030 se basa exclusivamente en un objetivo vinculante a escala de la UE, que no se traduce en objetivos nacionales. Ello propiciará, como veremos, la aprobación de un nuevo Reglamento sobre Gobernanza.
La finalidad de la DFERII es alcanzar el objetivo global vinculante en cuanto a la penetración de las energías renovables en la economía de la Unión44. De esta forma, establece el art. 3.1, los Estados miembros velarán conjuntamente por que la cuota de energía procedente de fuentes renovables sea de al menos el 32 % del consumo final bruto de energía de la UE en 2030. Como objetivos específicos se establecen los siguientes:
• abordar la inseguridad en las inversiones, en una senda que tenga en cuenta los objetivos de descarbonización a medio y largo plazo;
• garantizar la implantación rentable de la electricidad de fuentes renovables y su integración en el mercado;
• asegurar que se logra colectivamente el objetivo de la UE sobre las energías renovables para 2030, mediante el establecimiento, en coordinación con el sistema de gobernanza de la Unión de la Energía, de un marco político que evite posibles carencias;
• desarrollar el potencial de descarbonización de los biocarburantes avanzados y aclarar el papel de los biocarburantes producidos a partir de cultivos alimentarios después de 2020;
• desarrollar el potencial de las energías renovables en el sector de la calefacción y la refrigeración.
Para el logro de todos estos objetivos, se incremente la densidad normativa respecto a la DFER de 200945. Además, situando al ciudadano como centro y sujeto activo de la propia transformación del mercado de la energía, la DFERII se basa principalmente en dos líneas de actuación: la electrificación de la economía y el impulso a los biocarburantes, esencialmente los avanzados46. En este contexto la planificación sobre la energía y cambio climático adquiere un esencial protagonismo.
Por lo demás, la DFERII diversifica su regulación de fomento de la utilización de las energías renovables en los tres sectores que considera prioritarios: el sector eléctrico, el sector de calefacción y refrigeración y el sector del transporte. Por ello, la suma del consumo final bruto de energía renovable en cada uno de estos tres sectores constituye el consumo final bruto de energía procedente de fuentes renovables en cada Estado miembro, a los efectos del cálculo de la correspondiente cuota, siguiendo los criterios establecidos en el artículo 7 de la DFERII.
Por otro lado, la DFERII incluye regulaciones sobre aspectos de carácter horizontal que, ineludiblemente, son necesarios para la consecución de su finalidad: la cooperación a través de proyectos conjuntos, las garantías de origen, los procedimientos administrativos y la información y formación en este ámbito.
Además, en el nuevo marco común de las energías renovables adquiere una especial importancia la regulación de nuevos sujetos, revestidos con nuevos derechos, y sobre cuyo protagonismo futuro en el cumplimiento de los objetivos se depositan notables esperanzas: autoconsumidores, las comunidades de energías renovables, agregadores independientes de demanda y gestores de las instalaciones de almacenamiento47.
En todo caso, uno de los aspectos fundamentales de la regulación de las energías renovables desde una perspectiva europea es el régimen de las medidas de apoyo. Aunque la Directiva vuelve a facultar a los Estados a establecer sistemas de apoyo para fomentar la producción de electricidad procedente de energías renovables48, como novedad establece una suerte de armonización al establecer unos principios generales que buscan que los sistemas nacionales de fomento se orienten al mercado y que respeten las normas sobre ayudas de Estado49. De esta forma, los sistemas de apoyo han de basarse en el propio mercado eléctrico y no producir distorsiones al mismo, teniendo en cuenta en su diseño dos elementos principales: el coste de la integración y la estabilidad de la red eléctrica. Aun así, la DFERII permite la utilización de sistemas de apoyo directo a los precios, en sus dos modalidades de prima de mercado variable o fija50.
En cuanto a los procedimientos para la aplicación de estos sistemas de apoyo51, la norma dispone que se han de diseñar garantizando que las ayudas se conceden de forma “abierta, transparente, competitiva, rentable y no discriminatoria”, a través, por tanto, del correspondiente procedimiento de licitación que, no obstante, podrá limitarse o discriminar su operatividad a determinadas tecnologías renovables en virtud de varios criterios, entre otros, su potencial a largo plazo, sus costes de integración o la posible distorsión que pueda producir en algunos mercados (como el caso de la biomasa respecto de los mercados de materias primas).
Finalmente, el artículo 6 se refiere a la estabilidad del apoyo financiero. Sin duda, se trata de un precepto cuya finalidad es dotar de seguridad jurídica al diseño y aplicación de los sistemas de apoyo a las renovables, regulación que resulta pertinente especialmente a la vista de la experiencia española52. De esta forma, la DFERII prohíbe que el nivel de apoyo y sus condiciones se puedan revisar produciendo efectos negativos en los derechos otorgados y en la viabilidad económica de los proyectos beneficiados, exigiendo que cualquier tipo de ajuste de estos sistemas obedezca a criterios objetivos previamente definidos, es decir, establecidos ya en el mismo diseño del sistema de apoyo. Además, como mecanismo de garantía y de previsión de revisiones de los sistemas de apoyo, se exige la elaboración de una planificación indicativa a largo plazo, con la publicación de un escenario temporal (calendario) que abarque los cinco años siguientes (o, en su caso, como mínimo tres años). En este sentido, se impone a los Estados miembros la obligación de evaluar, cada cinco años, la eficacia de los sistemas de apoyo y sus efectos tanto sobre los consumidores como sobre las inversiones. Esta evaluación deberá ser tenida en cuenta para el diseño, en su caso, de nuevas ayudas y, además, deberá incluirse en las actualizaciones del PNIEC y en los informes de situación, exigidos por el Reglamento sobre gobernanza. En todo caso, pese a estos avances, como se ha señalado, la Directiva no armoniza el régimen de fomento a las energías renovables pues sigue faltando el consenso suficiente entre los Estados miembros53 para acometer un cambio de tanta trascendencia.
Finalmente, el plazo de transposición de la DFERII terminó el 30 de junio de 202154. La incorporación de la norma al Derecho español se está realizando de forma fragmentada. Así, el art. 3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, establece como uno de los objetivos mínimos nacionales para el año 2030 alcanzar en el año 2030, una penetración de energías de origen renovable en el consumo de energía final de, al menos, un 42% –objetivo por tanto notablemente más ambicioso que el establecido a nivel europeo–. Por su parte, el Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica, transpone la regulación de las comunidades de energías renovables. También son medidas de transposición el Real Decreto 960/2020, de 3 de noviembre, por el que se regula el régimen económico de energías renovables para instalaciones de producción de energía eléctrica y el Real Decreto 205/2021, de 30 de marzo, por el que se modifica el Real Decreto 1085/2015, de 4 de diciembre, de fomento de los biocarburantes, y se regulan los objetivos de venta o consumo de biocarburantes para los años 2021 y 2022.
2.3. EL MERCADO INTERIOR DE LA ELECTRICIDAD ANTE LOS DESAFÍOS DE LA PRODUCCIÓN RENOVABLE Y DESCENTRALIZADA
Uno de los pilares del cuarto paquete en materia de energía son las normas comunes para el mercado interior de la electricidad contenidas en la Directiva (UE) 2019/94455, así como con el Reglamento (UE) 2019/94356. Precisamente, la necesidad de reformar las normas sobre el mercado interior de la electricidad es consecuencia del surgimiento de nuevas realidades ligadas esencialmente el despliegue de las energías renovables. El porcentaje de electricidad generada a partir de fuentes de energías renovables no solo había aumentado de forma notable, sino que era previsible que siguiera creciendo. De esta forma, las características físicas de la energía renovable, que la hacían más variable, menos previsible y descentralizada que la generación tradicional, hace necesaria una adaptación de las normas que rigen el mercado y la explotación de las redes con la mayor flexibilidad. A ello hay que sumar los importantes cambios acaecidos desde el punto de vista tecnológico. De esta forma, la nueva regulación parte de que el mercado de la electricidad del próximo decenio se caracterizará por una producción de electricidad más variable y descentralizada, una mayor interdependencia entre los Estados miembros y nuevas oportunidades tecnológicas en beneficio de los consumidores, que podrán ver reducidas sus facturas y participar activamente en los mercados de la electricidad (variando su demanda, almacenando o practicando el autoconsumo)57. En este contexto, las propuestas se centran en adaptar las normas de mercado para que la transición energética limpia sea a la vez rentable, en sinergia con el marco más amplio de la política energética y climática de la UE.
Estas normas establecen un marco normativo sobre la generación, transporte, distribución, almacenamiento de energía, suministro de electricidad y protección de los consumidores. Entre sus objetivos se establece garantizar “una suave transición hacia un sistema energético sostenible bajo en carbono” (artículo 1), por lo que la presencia de las renovables en esta regulación, así como de aspectos esenciales para su consolidación, constituye también una pieza clave para la consecución de unos nuevos mercados de la electricidad; mercados que la citada Directiva exige que sean competitivos, integrados, centrados en el consumidor y en su protección, flexibles, equitativos y transparentes (art. 1). Precisamente, el art. 3 se rubrica “Mercado de la electricidad competitivo, centrado en el consumidor, flexible y no discriminatorio” y en su primer apartado dispone que los Estados miembros garantizarán que su normativa nacional no obstaculice indebidamente el comercio transfronterizo de electricidad, la participación de los consumidores, incluido mediante la respuesta de demanda, las inversiones en la generación particularmente variable y flexible de energía, el almacenamiento de energía, o el despliegue de la electromovilidad o nuevas interconexiones entre los Estados miembros, y que los precios de la electricidad reflejen la oferta y la demanda reales.
Una de las características de esta nueva normativa es que instaura el principio del fin de los precios regulados58. La nueva ordenación europea de los precios de suministro de la electricidad en la Directiva limita notablemente la posibilidad de los Estados de fijar los precios, pues les impone obligaciones intensas de análisis previo y justificación de estas medidas. De esta forma, comienza el proceso de eliminación de los precios regulados en el suministro de electricidad (mercado minorista) puesto que los Estados podrán seguir fijándolos transitoriamente (como mínimo, hasta 2026). Aunque estarán muy limitados en cuanto a los posibles beneficiarios (cliente vulnerables, clientes domésticos y microempresas) y sujetos a exigencias procedimentales. A ello hay que añadir que el Reglamento del mercado de la electricidad establece los “principios relativos a la operación de los mercados de la electricidad” (art. 3), exigiendo a todos los operadores del sistema (autoridades reguladoras incluidas) que los precios se formen en función de la oferta y la demanda.
Pues bien, las comunidades ciudadanas de energía se regulan en el art. 16, dentro de un vasto capítulo rubricado “empoderamiento y protección del consumidor”, del que también son destacables la regulación de los clientes activos (art. 15)59, así como “respuesta de la demanda mediante agregación” (art. 17)60. En este capítulo igualmente se establecen los derechos contractuales básicos: derecho a un contrato con precios dinámicos de electricidad; derecho a cambiar de suministrador y normas aplicables a las tasas relacionadas con el cambio; contratos de agregación, herramientas de comparación, facturas e información sobre la facturación, sistemas de medición inteligentes y sus funcionalidades; derecho a un contador inteligente, contadores convencionales, gestión de datos, requisitos de interoperabilidad; y procedimiento de acceso a los datos, puntos de contacto únicos, derecho a la resolución extrajudicial de litigios, servicio universal, clientes vulnerables y pobreza energética.
