Este trabajo pretende responder a algunas cuestiones que no se han visto reflejadas de manera comprensiva y sistemática en la literatura sobre los Derechos Humanos y las cuestiones de género- en el marco de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad- y las operaciones de mantenimiento de la paz.

INTRODUCCIÓN

Las operaciones de mantenimiento de la paz nacieron casi al unísono que la Carta de las Naciones Unidas, pero no fueron previstas en ella. Hoy sin embargo se han convertido en una de las caras más visibles de la Organización de las Naciones Unidas y han de enfrentarse a retos complejos más allá de vigilar fronteras conflictivas o de monitorizar acuerdos de paz. En la actualidad, una gran parte de las operaciones existentes se encuentran desplegadas en Estados frágiles, con conflictos armados que vuelven a resurgir por el incumplimiento de los acuerdos de paz que trataron de frenarlos; o en Estados donde la presencia de grupos armados de perfil terrorista supone una amenaza para la paz y la seguridad globales. Las Naciones Unidas a través del Consejo de Seguridad han ido construyendo una arquitectura para la paz que, en conjunto, ha sido de gran utilidad para la comunidad internacional, pero en la que las operaciones de mantenimiento de la paz no siempre han estado a la altura.

Se han estudiado estas operaciones desde una multiplicidad de ángulos, principalmente aquellos destinados a las cuestiones del uso de la fuerza y la responsabilidad internacional, incluyendo la llamada responsabilidad de proteger y su desarrollo, especialmente en el caso de las intervenciones armadas cuyo leit motiv principal han de ser las violaciones flagrantes de los Derechos Humanos en el Estado objeto de la operación, siempre garantizada por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. También, en lo que respecta a las cuestiones de género en el marco del entorno del Consejo de Seguridad, ha habido investigaciones recientes en relación con la aplicación de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad a las operaciones de mantenimiento de la paz. Sin embargo, la mayoría de los estudios encontrados se limita a analizar la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad y, dentro de ella, especialmente los aspectos de participación en los procesos de paz o en las operaciones; también se aborda la militarización de éstas y la posible dificultad de implementación de la Agenda en este contexto. Y, por supuesto, también se han ocupado de la violencia sexual y/o derivada del conflicto, que es la que recibe mayor atención.

Pero se puede notar una ausencia de estudios específicos sobre las actividades concretas que llevan a cabo las operaciones de mantenimiento de la paz en materia de Derechos Humanos y de género; hace falta también profundizar en los vínculos que pueden existir entre los Derechos Humanos y el género en estas operaciones. Ambas cuestiones constituyen el detonante de esta investigación, junto con la experiencia profesional directa de la autora en operaciones de mantenimiento de la paz: una, como Asesora de Derechos Humanos para la OSCE-UNMIK en Kosovo en dos ocasiones, y también como Asesora Legal a la Misión de Policía de la Unión Europea en la República de Macedonia del Norte (EUPOL PROXIMA) además de como Jefa de la Sección de Derechos Humanos y Estado de Derecho de la OSCE en el mismo país durante el pasado año y en unas circunstancias especiales debido a la pandemia causada por el COVID-19.

Este trabajo pretende responder a algunas cuestiones que no se han visto reflejadas de manera comprensiva y sistemática en la literatura sobre los Derechos Humanos y las cuestiones de género –en el marco de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad– y las operaciones de mantenimiento de la paz. Nos preguntamos de manera esencial en qué consiste el trabajo en Derechos Humanos y en cuestiones de género en estas operaciones de las Naciones Unidas. Para ello nos cuestionamos primero cuál es el hilo conductor entre los Derechos Humanos y las cuestiones de género, partiendo de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad. Para desarrollar el objeto de la investigación hemos elegido el entorno universal sobre el regional, dado que es el que mayor recorrido ha tenido hasta ahora y el que, de alguna forma, aún sustenta la paz y la seguridad internacionales, aunque las organizaciones regionales, como la Unión Europea y la Unión Africana hayan adquirido una relevancia notable en la última década. Sin duda, también sería preciso abordar en el futuro estas cuestiones desde el ángulo regional que, aunque parezca paradójico, puede haber avanzado más rápidamente en la unión de ambos componentes, Derechos Humanos y cuestiones de género.

Conociendo de primera mano las realidades de la implementación de los Derechos Humanos en una operación de paz, he querido profundizar en ellas en el entorno de las Naciones Unidas y tratar de ver si hay una línea de evolución y de desarrollo a partir del trabajo que realicé en materia de Derechos Humanos y de género en Kosovo. Es preciso no olvidar que las operaciones de mantenimiento de la paz se componen principalmente de contingentes uniformados y armados, ejércitos y policía, que tratan de garantizar la seguridad en el territorio en el que intervienen. Estos han de realizar las funciones que les confieran los correspondientes mandatos, pero ante mi vivencia directa de la entrada de las tropas de la OTAN (KFOR) en Kosovo en medio de una noche del caluroso mes de junio macedonio en 1999, algunas preguntas resultaban inevitables: ¿es así como garantizamos la paz y los Derechos Humanos de la población kosovar, con tanques, ametralladoras y soldados? Mi perspectiva de jurista especializada en Derechos Humanos no casaba con esta imagen, sino que despertaba la contradictio in terminis que pueden suponer las operaciones de mantenimiento de la paz compuestas por ejércitos entrenados para un propósito que no necesariamente coincide con el de éstas. Es evidente que se precisan contingentes uniformados en los territorios en situaciones de postconflicto para poder efectuar las tareas de mantenimiento de la paz, pero también lo es mantener una mirada crítica al respecto. En muchas ocasiones, su presencia abrumadora puede que sólo aporte un miedo inevitable ante el más fuerte; y, si ésta es débil, puede constituirse incluso en blanco de las partes en conflicto. Una apuesta por una transversalización efectiva de los Derechos Humanos y las cuestiones de género en estas operaciones podría quizá constituir un avance y una respuesta a este reto inicial.

En los años finales del siglo XX las cuestiones de género en el contexto de las operaciones de mantenimiento de la paz eran incipientes, con la Resolución 1325 (2000) a punto de ser aprobada, lo que indica que se encontraba prácticamente ausente en los mandatos de las operaciones. Dado el desarrollo en los últimos 21 años de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad, mi interés estriba en intentar buscar vínculos entre, por una parte, el trabajo de género y una nueva orientación menos militarizada y masculinizada de las OMP y, por otra, la relación que las cuestiones de género han de tener con los Derechos Humanos en el marco de estas operaciones. Algunas de las preguntas que he tratado de abordar serían las siguientes: 1) si los Derechos Humanos y las cuestiones de género de la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad se encuentran presentes de manera efectiva en el trabajo de las operaciones de mantenimiento de la paz y si es así, de qué manera y por medio de qué instrumentos; 2) si el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Inter-nacional penal resultan un marco jurídico apropiado para abordar las cuestiones de Derechos Humanos y de género en las OMP; 3) Si la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad contribuye a eliminar algunos de los efectos nocivos de las OMP, como la explotación y el abuso sexual, además de aportar al mantenimiento de la paz del siglo XXI un enfoque más cercano a las poblaciones a las que intenta servir.

Estas preguntas genéricas son la base hipotética que ha configurado este análisis y para abordarlas he elegido la metodología de estudios de caso. Las razones para ello se basan en tres factores: 1) permite acercarse al objeto de investigación, el trabajo efectivo en Derechos Humanos y género en las OMP, en un contexto concreto, acercándonos a la dinámica propia de las OMP, al analizar situaciones específicas; 2) facilita la elaboración de conclusiones críticas en relación con la realidad que se analiza y que sirven para consolidar o poner en cuestión el conocimiento del tema; 3) ayuda a profundizar en el tema objeto de estudio que es de difícil identificación y análisis, por la escasez de fuentes al respecto.

He seleccionado como estudios de caso las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) y en Sudán del Sur (UNMISS). Esto se debe a varias razones justificadas: 1) la Misión de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK) existe desde 1999, mientras que la Misión de las Naciones Unidas en Sudán del Sur es la más reciente. Se pretende así constatar una posible evolución en el tiempo dentro de las OMP en relación con los componentes de DDHH y de género. 2)UNMIK en Kosovo cuenta con una Administración Provisional con varios pilares y una fuerza militar bajo el comando de la OTAN, la KFOR. La Misión de NNUU en Sudán del Sur incorpora asimismo una fuerza de intervención militar anexa. Se pretende observar de qué forma estos componentes armados han participado de la estructura multidimensional de las operaciones, introduciendo también las cuestiones de DDHH y de género en su trabajo. 3) Ambas misiones se han desplegado con posterioridad a conflictos armados internos en los que ha habido violaciones de derechos humanos. En ambos aún existe inestabilidad política que impide a la población disfrutar de una seguridad y estabilidad necesaria. Se pretende poner de relieve que la acción política efectiva junto a un enfoque rotundo en cuestiones de Derechos Humanos y de género aplicado a estas OMP podrían facilitar la salida a estas situaciones.

Para llegar a tratar de responder las preguntas planteadas, hemos estructurado el análisis abordando los siguientes aspectos, que pueden dividirse en dos partes principales: 1) por un lado, una parte teórica en la que se trata la evolución de las operaciones de mantenimiento de la paz en relación con la incorporación a éstas de los Derechos Humanos y de las cuestiones de género enmarcadas en la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad, junto con algunos de los retos y de las debilidades de estas operaciones multidimensionales; también se incluye un análisis del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional Penal y su aplicación a estas operaciones, especialmente en lo que respecta a los Derechos Humanos y a los temas de género; por último, se estudia la incorporación de los Derechos Humanos y de las cuestiones de género a los mandatos de las operaciones de mantenimiento de la paz; 2) por otro, una parte práctica en la que hemos incluido los estudios de caso, de Kosovo y de Sudán del Sur, como una forma de poder abordar en detalle el trabajo que se realiza desde la práctica en Derechos Humanos y en género por parte de estas operaciones.

En el Capítulo I nos hemos aproximado a las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas tratando de analizar su evolución desde una visión más clásica con mera observancia de fronteras o de alto el fuego, hasta llegar a las actuales operaciones multidimensionales de carácter integrado, que son las que predominan en la actual arquitectura del mantenimiento de la paz. Para ellos hemos procedido primero a conceptualizarlas, dada la ausencia de una definición propia en la Carta de las Naciones Unidas, para después ir desgranando los distintos esfuerzos, fracasos y logros. Se puede quizá afirmar que la historia del mantenimiento de la paz constituye también la historia de las Naciones Unidas y de la guerra y la paz en el planeta. En este transcurrir, insertamos el objeto de nuestro estudio que son, por un lado, los Derechos Humanos y cuándo y de qué forma estos han ido incorporándose a esta evolución; y, por otro, las cuestiones de género que componen la Agenda de Mujer, Paz y Seguridad.

Para completar este aspecto evolutivo, hemos de considerar las cuestiones de género. La resolución 1325 del año 2000 es nuestro punto de partida, al ser la primera que introdujo las cuestiones de género en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. A ésta le siguen otras resoluciones, incluida la última del mes de abril de 2019, que tratan de desarrollar aspectos concretos de la nutrida resolución 1325 inicial y que configuran la llamada Agenda de Mujer, Paz y Seguridad. Buscaremos en estas resoluciones aquello que se prevé en materia de transversalización de género para las operaciones de mantenimiento de la paz, destacando algunos aspectos como la creación de posiciones de expertos específicas para poder realizarla o para proteger a las víctimas de la violencia sexual derivada del conflicto, los asesores de género.