Consecuencias de la fragmentación y la polarización en las cortes generales
Los resultados de las elecciones generales del 20 de diciembre de 2015 supusieron el inicio de una nueva etapa para el sistema parlamentario español, que deja atrás el bipartidismo imperfecto para adentrarse en una fase caracterizada por la elevada polarización y fragmentación en la composición del Congreso de los Diputados y, en menor medida, del Senado.
El objetivo de esta publicación es detectar las más significativas afectaciones que la fragmentación y la polarización originan sobre la investidura del presidente del Gobierno y sobre la función legislativa y de control que ostentan las Cortes Generales. A lo largo de sus páginas se identifican las alteraciones, problemas o incidencias que la fragmentación polarizada puede provocar en la aplicación o interpretación tradicionalmente mantenida de previsiones constitucionales o reglamentarias; y también nuevas prácticas, dinámicas, interpretaciones o aplicaciones inéditas de preceptos. Junto con el reconocimiento de las consecuencias que la fragmentación y la polarización despliegan para algunas de las principales funciones parlamentarias, a lo largo de la investigación se formulan varias propuestas de modificación, sobre todo de los reglamentos de las Cámaras, persiguiendo remediar algunas de las disfunciones apreciadas.
OTROS LIBROS DE TIRANT LO BLANCH
LISTADO DE GRÁFICOS Y TABLAS……………………………………….…………8
ABREVIATURAS Y SIGLAS…………………………………………………………..9
CRONOLOGÍA DE LAS LEGISLATURAS DE LAS CORTES GENERALES………11
PRÓLOGO………………………………………………………………………………12
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………………13
CAPÍTULO 1: EFECTOS DEL PARLAMENTARISMO FRAGMENTADO Y POLARIZADO SOBRE LA INVESTIDURA DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO…..22
Introducción……………………………………………………………………………22
1.- La investidura como eje vertebrador del análisis: primeras aproximaciones al otorgamiento de la confianza parlamentaria en España…………………………….22
2.- La breve legislatura XI en la que no se logra investir a un presidente del Gobierno…………………………………………………………….…………………29
2.1.- El contexto electoral y parlamentario en el que da sus primeros pasos……29
2.2.- ¿Renuncia del candidato a la propuesta del rey?, bloqueo constitucional y proposición preventiva………………………………………………………………….31
2.3.- Investidura fallida y desenlace de una legislatura inédita…………………50
3.- La legislatura XII caracterizada por la formación de dos Gobiernos de diferente signo político…………………………………………………………………………….53
3.1.- El inicio de la legislatura…………………………………………………..53
3.2.- La posición comprometida del rey en el procedimiento de investidura. Replanteamiento del papel de la Presidencia del Congreso de los Diputados…………..55
3.3.- La investidura in extremis del candidato Mariano Rajoy…………………..65
3.4.- De la aparente estabilidad gubernamental a la insólita aprobación de la moción de censura………………………………………………………………………69
4.- La legislatura XIII, un periodo de nuevo marcado por la imposibilidad de otorgar la confianza a un candidato a la Presidencia del Gobierno…………………………..85
4.1.- Un contexto aparentemente favorable para lograr la investidura…………85
4.2.- El notable retraso en la convocatoria del Pleno de investidura……………87
4.3.- La segunda aplicación del artículo 99.5 CE, que también alcanza a un Senado con mayoría absoluta…………………………………………………………..93
5.- La legislatura XIV, la del primer Gobierno de coalición de la democracia y la de la pandemia……………………………………………………………………………98
5.1.- El camino que conduce hasta el primer Gobierno de coalición de la etapa democrática……………………………………………………………………………..98
5.2.- El respaldo parlamentario y la estabilidad del Gobierno de coalición…..104
6.- Los efectos del no otorgamiento de la investidura para las principales funciones de unas Cámaras en plenitud de mandato….……………………………………….110
6.1.- Gobierno en funciones, Cámaras en plenitud de mandato y función legislativa………………………………………………………………………………111
6.2.- Gobierno en funciones, Cámaras en plenitud de mandato y función de control…………………………………………………………………………………120
Recapitulación…………………………………………………………………………137
CAPÍTULO 2: EFECTOS DEL PARLAMENTARISMO FRAGMENTADO Y POLARIZADO SOBRE LA FUNCIÓN LEGISLATIVA DE LAS CORTES GENERALES Y LAS NORMAS CON RANGO DE LEY APROBADAS POR EL GOBIERNO EN CASOS DE EXTRAORDINARIA Y URGENTE NECESIDAD………………………..140
Introducción…………………………………………………………………………..140
1.- Primeras aproximaciones doctrinales y metodológicas a la función legislativa y a la participación del Gobierno en ella……………………………………..…………141
2.- La función legislativa del Parlamento en tiempos de fragmentación parlamentaria: la iniciativa del procedimiento legislativo…………………………146
2.1.- Aspectos genéricos del procedimiento legislativo en las Cortes Generales………………………………………………………………………………146
2.2.- La iniciativa legislativa en tiempos de fragmentación parlamentaria: del monopolio gubernamental al protagonismo de la iniciativa parlamentaria…………..148
2.2.1.- El descenso de la iniciativa legislativa del Gobierno………………151
2.2.2.- El predominio de la iniciativa legislativa parlamentaria……………158
3.- Uso y abuso del veto presupuestario como vía para expresar el rechazo a proposiciones de ley…………………………………………………………………..170
3.1.- El veto presupuestario de proposiciones de ley en el Congreso de los Diputados……………………………………………………………………………….171
3.2.- El veto presupuestario de proposiciones de ley en el Senado…………….174
4.- Las ampliaciones reiteradas del plazo de presentación de enmiendas como práctica de obstruccionismo parlamentario………………………………………..181
5.- Balance de la producción legislativa de las Cortes Generales: la ley parlamentaria como excepción y el decreto-ley como regla…………………………………………197
6.- La tramitación parlamentaria de los decretos-leyes…………………………….205
6.1.- Aspectos introductorios de la tramitación parlamentaria de los decretos-leyes…………………………………………………………………………………………………………206
6.2.- Convalidación y derogación de decretos leyes en un Parlamento fragmentado y polarizado: signos que apuntan a que el Congreso no es mera Cámara ratificadora de legislación…………………………………………………………………….208
6.3.- La tramitación de los decretos-leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia: el espejismo de su mayor vigor…………………………….226
6.4.- El inquietante precedente de la tramitación de un proyecto de ley procedente de decreto-ley por parte de la Diputación Permanente de la XIII legislatura…………237
Recapitulación………………………………………………………………………….246
CAPÍTULO 3: EFECTOS DEL PARLAMENTARISMO FRAGMENTADO Y POLARIZADO SOBRE LA FUNCIÓN DE CONTROL QUE OSTENTAN LAS CORTES GENERALES………………………………………………………………………….251
Introducción…………………………………………………………………………..251
1.- Primeras aproximaciones doctrinales y metodológicas al control parlamentario. El control parlamentario en un sentido amplio……………………………………..252
2.- La incidencia de la fragmentación y polarización parlamentarias en el control en el Parlamento: preguntas, interpelaciones y comparecencias de miembros del Gobierno………………………………………………………………………………256
2.1.- Las preguntas orales y escritas al Gobierno……………………………..257
2.1.1.- Congreso de los Diputados…………………………………………259
2.1.2.- Senado…………………………………………………………….268
2.2.- Las interpelaciones………………………………………………………271
2.2.1.- Congreso de los Diputados…………………………………………272
2.2.2.- Senado…………………………………………………………….273
2.3.- Las comparecencias del Gobierno ante las Cámaras…………………….275
2.3.1.- Congreso de los Diputados…………………………………………278
2.3.2.- Senado…………………………………………………………….283
3.- La incidencia de la fragmentación y polarización parlamentarias en el control por el Parlamento: proposiciones no de ley y mociones……………………………..290
3.1.- El objeto del análisis: proposiciones no de ley y mociones……………….290
3.2.- La revitalización de los instrumentos de control por el Parlamento en un contexto fragmentado y polarizado……………………………………………………293
3.2.1.- Congreso de los Diputados…………………………………………293
3.2.2.- Senado…………………………………………………………….296
3.3.- El control (parlamentario) del cumplimiento de las proposiciones no de ley y mociones aprobadas…………………………………………………………………302
3.4.- La reprobación de miembros del Gobierno y de parlamentarios…………308
3.4.1.- La reprobación de ministros……………………………………….310
3.4.2.- La reprobación del presidente del Gobierno y del Gobierno en su conjunto……………………………………………………………………………….313
3.4.3.- La reprobación de parlamentarios y del presidente del Congreso….315
4.- Las Comisiones de Investigación en un Parlamento fragmentado……………..319
4.1.- Las Comisiones de Investigación en el Congreso de los Diputados………320
4.2.- Las Comisiones de Investigación en el Senado……………………………331
5.- La función presupuestaria de las Cortes Generales……………………………….335
6.- La designación o ratificación parlamentaria de los titulares de órganos constitucionales y cargos públicos……………………………………………………344
Recapitulación…………………………………………………………………………351
CONCLUSIONES…………………………………………………………………….355
BIBLIOGRAFÍA CITADA……………………………………………………………369
JURISPRUDENCIA CITADA………………………………………………………..391
LINKOGRAFÍA………………………………………………………………………394
JOSÉ CARLOS NIETO JIMÉNEZ, Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Málaga
