Un nuevo paradigma urbanismo andaluz
PRÓLOGO
Las modas juegan también un papel importante en el Derecho, un ámbito tan serio e, incluso, adusto que parece prestarse poco a algo, como la moda, que se tiene más bien por frívolo, al menos en el leguaje habitual de la vida cotidiana.
Que esto es efectivamente así está bien a la vista en las propias Leyes, en los libros que los juristas escribimos sobre ellas y también en las Sentencias que dictan los Tribunales. Hubo un tiempo, ¡hace ya medio siglo!, que la palabra y el asunto de moda fue la participación. No podía darse un paso sin contar con ella. Hoy ya nadie habla de eso o, si lo hace, se refiere al tema sin ningún énfasis. Pasó de moda simplemente y entró en la normalidad.
Hace bien poco se puso de moda la palabra y el tema de la transparencia. Toda actuación pública tenía que ser transparente. Los órganos administrativos se revistieron con el manto de la transparencia cambiando, incluso, su denominación anterior. La transparencia iba a arreglarlo todo o poco menos. ¡Qué ingenuidad! Si todo fuese transparente y el techo y las paredes de todas las oficinas públicas pasaran a ser de cristal de forma que se viera todo lo que los agentes hacen, pues harían allí unas cosas y adoptarían las decisiones que les interesan en otro sitio. Desde hace ya unos años tenemos una impecable Ley de Transparencia, la de 9 de diciembre de 2013, y ¡todo sigue igual, como era de esperar! La moda de la transparencia también parece haberse pasado.
En el urbanismo la palabra de moda es hoy sostenibilidad. El único desarrollo admisible es el desarrollo sostenible. Si no se emplean esta palabra o esta expresión más vale no decir nada. La Ley que con tanto acierto estudian en este volumen Salvador MARTÍN VALDIVIA y sus ilustres compañeros, andaluces de naturaleza en su gran mayoría o, en el peor de los casos, de adopción, como lo es universitariamente quien firma este prólogo, no ha querido quedarse rezagada y por eso y para evitar cualquier equívoco al respecto ha incorporado la palabra de moda a su propio título, Ley de impulso a la sostenibilidad del territorio de Andalucía, utilizándola luego con profusión en su Exposición de Motivos y en su propio articulado. Si el ordenador no yerra, el adjetivo sostenible aparece veintisiete veces en aquélla y catorce en éste; el sustantivo sostenibilidad, catorce y dieciocho respectivamente.
No me parece mal, ni mucho menos, la insistencia del Legislador andaluz en esa idea, que es realmente muy importante. Lo que me sorprende es que en ningún lugar se diga con claridad qué es lo que el Legislador entiende por desarrollo sostenible y que no precise con arreglo a qué criterios habrá de decidirse en adelante cuando un instrumento de ordenación se ajusta a la idea que el Legislador pretende impulsar y cuándo no. Limitarse a remitir a los Planes de Ordenación Urbana el establecimiento de directrices y estrategias que eviten la dispersión urbana, revitalicen la ciudad existente y su complejidad funcional y favorezcan la economía circular, como hace el artículo 61.1, me parece poco, muy poco realmente.
Lo que acabo de decir es aplicable en la misma medida a otro concepto en el que la Ley insiste igualmente, el de la ciudad compacta. Yo estoy desde hace mucho tiempo a favor de la ciudad compacta y radicalmente en contra de esa otra forma que ha sido habitual entre nosotros de hacer ciudad, una ciudad sin esquinas, en manzanas abiertas, con muchos espacios libres pero pocos lugares de encuentro y bajas densidades. Una ciudad extensa, en la que necesariamente hay que moverse en coche para cualquier cosa, incluso dentro de la propia urbanización en la que uno tiene su vivienda; una ciudad que consume mucho territorio y que es extraordinariamente cara, de construir y de mantener.
Este tipo de ciudad de la que ahora parece renegarse es el fruto de una política sedicentemente progresista, que de forma tan bien intencionada como errónea viene poniendo un particular empeño desde 1975 hasta hoy en aumentar continuamente el quantum de las cesiones gratuitas de suelo y de aprovechamiento a exigir a los propietarios. ¿A los propietarios, realmente? De ninguna manera, porque los propietarios de suelo y los empresarios inmobiliarios trasladan automáticamente el coste de esas cesiones al precio del producto final, esto es, a las viviendas que el ciudadano medio tiene que hipotecarse de por vida para poder comprar.
Si la apuesta del Legislador por la ciudad compacta significa, en efecto, un cambio real de la cultura urbanística y si la Administración andaluza lo asume realmente, tendremos razones para celebrarlo; si todo queda en palabras, en una simple concesión a una moda pasajera, habremos perdido el tiempo una vez más.
Me parece importante a estos efectos llamar la atención sobre un precepto de la Ley que muy probablemente pasará desapercibido a los lectores del texto legal. Me refiero al artículo 74, al que se da el título, poco o nada indicativo, de “Normas Directoras”. El precepto dice que tales Normas “tienen por objeto contribuir a la correcta integración de la actividad urbanística a esta Ley y a las normas que la desarrollan”, lo que no es fácil saber qué quiere decir realmente. Tiene, sin embargo, extraordinario interés, en mi opinión, la frase que el precepto incluye inmediatamente a continuación que viene a precisar que las referidas Normas pueden contener “Recomendaciones de carácter indicativo y orientativo, así como Directrices para la acción municipal en materia de urbanismo”.
Al leer este pasaje me han venido inmediatamente a la memoria las Comunicaciones que la Comisión Europea viene haciendo públicas periódicamente desde hace muchos años en el ámbito del Derecho de la Competencia para explicar cómo deben entenderse las normas aplicables en ciertos aspectos que requieren por su novedad o especial complejidad alguna ilustración o simplemente para informar la posición que ella misma piensa adoptar en el futuro acerca de determinados asuntos.
La “doctrina” de esas Comunicaciones es, en general, valiosísima y ofrece una información que no sólo ilumina el camino, sino que enseña a recorrerlo, porque exponer de antemano las razones en pro y en contra de determinadas actitudes enseña, entre otras cosas, a razonar.
Esa función de enseñanza no puede cumplirla la Ley, porque la Ley iubeat, non doceat, está para mandar, para adoptar mandatos o establecer prohibiciones, no para enseñar.
En este momento en el que una Ley quiere impulsar una nueva cultura urbanística es fundamental enseñar en qué consiste esa cultura, qué quiere decirse realmente cuando se habla de desarrollo sostenible o de ciudad compacta, que hay qué hacer y qué hay que evitar para conseguir lo uno y lo otro.
Me atrevo por ello a sugerir a la Administración urbanística andaluza que utilice a fondo estos instrumentos de soft law que son las Recomendaciones y las Directrices a las que hace referencia el artículo 74, porque tengo la absoluta seguridad de que, si efectivamente lo hace, esa nueva cultura urbanística echará pronto raíces y la sostenibilidad no será, como la participación o la transparencia, una moda pasajera.
La nueva Ley andaluza puede ser, pues, el principio de una nueva etapa sensiblemente mejor que las precedentes o, pese a las innovaciones que introduce aquí y allá, una nueva reedición de las que la han precedido.
El conjunto de estudios que reúne este volumen permite mirar el futuro con optimismo. Es un acierto, en mi opinión, que el director de la obra y responsable, por lo tanto, de su orientación haya optado por el estudio sistemático de la Ley, en lugar de hacerlo por el método, más comercial probablemente, del estudio analítico de su articulado.
En los estudios analíticos el usuario, más que lector, va buscando el artículo concreto que le interesa tratando de encontrar en él un apoyo puntual a lo que necesita en cada caso. El estudio sistemático, en cambio, enseña y hace camino, que es algo a lo que ningún libro debe renunciar. El que lea los dieciséis temas que este libro trata no se verá defraudado, porque no sólo encontrará en él ese apoyo puntual que todos necesitamos en algún momento, sino que aprenderá lo que la Ley pretende y lo que la Ley permite y ayudará con su propio trabajo a mejorarla, porque el Derecho se hace así, en un diálogo continuo de quienes elaboran las Leyes con quienes, desde una perspectiva u otra, las aplican y, al hacerlo, potencian sus virtudes, advierten sus defectos y, en la medida de lo posible, los corrigen.
Felicito, pues, muy sinceramente a mi buen amigo Salvador MARTÍN VALDIVIA y a quienes le han acompañado en esta bonita aventura de poner al alcance de todos un estudio inteligente de la nueva Ley, y hago votos porque ésta sea capaz, con la contribución de todos, de abrir una nueva etapa en el urbanismo andaluz y español.
Tomás-Ramón FERNÁNDEZ
Catedrático emérito de la Universidad
Complutense de Madrid
