Técnicas jurídicas para la economía circular
Este libro recoge los resultados del trabajo que viene realizando el equipo multidisciplinar de la Universidad de La Rioja encargado de la ejecución del Proyecto de Investigación “El Derecho Español ante los Retos Inminentes de la Economía Circular” (DERIEC). Adopta un formato de informe que resulta especialmente apropiado para, a modo de balance, consolidar el conocimiento relativo al despliegue de los planes europeos de economía circular pero también para sistematizar los problemas jurídicos que plantea su recepción en España. El análisis profundiza críticamente en la configuración de las técnicas jurídicas disponibles para intervenir en cada una de las etapas del ciclo de vida de los materiales: producción, consumo, gestión de residuos y mercado de materias primas secundarias. Resalta, además, las peculiaridades que en el manejo de esas técnicas se observan en ciertas “cadenas de valor clave”. Y, con visión prospectiva, dada la actual situación de efervescencia normativa, advierte de los cambios que en muchos de esos frentes se avecinan a corto plazo. Todo ello para contribuir, en la medida de lo posible, a que la retórica política se concrete en técnicas jurídicas operativas que hagan efectivas las exigencias, que se entienden implícitas en el principio rector de la política social y económica del artículo 45 CE, de eficiencia material en el uso racional de los recursos naturales.
La Unión Europea y la economía circular
1. INTRODUCCIÓN
Se atribuye a Jean Monnet, artífice del proyecto europeo, la afirmación de que “los hombres se resignan a los cambios en momentos de necesidad y perciben la necesidad en momentos de crisis”. De ser cierta, bien podríamos señalar que la crisis (emergencia) climática puede ser la circunstancia que nos haga percibir la necesidad de actuar y, en consecuencia, aceptar los cambios sistémicos que implican para nuestro sistema económico pasar de un modelo productivo lineal a un modelo circular más sostenible. Unos cambios que no son neutros en términos presupuestarios y que requieren de la actuación armónica de una pluralidad de actores entre los que destaca el Estado y la Unión Europea, pero también resulta estratégico el impulso transformador que pueden asumir los consumidores y también las organizaciones empresariales al considerar la sostenibilidad como un elemento vertebral en su poder de decisión, en el caso de los primeros; y un elemento clave de su propósito como empresa, en el caso de los segundos.
La sostenibilidad entendida desde una dimensión ambiental, social y económica ha escalado en la agenda pública internacional con fuerza tras la adopción por la Asamblea General de Naciones Unidas de la Resolución (A/RES/70/1), de 27 de septiembre de 2015 bajo el título Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. También la Unión Europea tiene incorporado el reto de la sostenibilidad como parte de los objetivos contemplados en el propio Tratado tanto en su dimensión vinculada con el mercado interior (art. 3 párrafo 3.º TUE), como en lo que afecta a su propia proyección exterior (art. 3 párrafo 5.º TUE).
La materialización de este compromiso con el desarrollo sostenible, que trata de aunar la satisfacción de las necesidades del presente sin comprometer las de las generaciones futuras, también conecta claramente con la adopción por la Comisión Europea de una pluralidad de documentos como es el caso el Pacto Verde Europeo [COM (2019) 640 final] desde el que las instituciones europeas han impulsado una agenda legislativa ambiciosa con el propósito de adaptar las políticas de la UE en materia de clima, energía, transporte y fiscalidad conducente todo ello a reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55% de aquí a 2030, en comparación con los niveles de 1990. Como desarrollo de aquel Pacto, destaca el Nuevo Plan de Economía Circular [COM (2020) 98 final] que sustituye al que la Comisión Europea ya adoptó en 2015. Un documento que, atendiendo a su propósito, se detiene de manera especial en el diseño y la producción con vistas a una economía circular, con el objetivo de asegurar que los recursos utilizados se mantengan en la economía de la UE durante el mayor tiempo posible.
Desde un punto de vista jurídico el abordaje de la economía circular plantea serios desafíos. No en vano, se trata de un campo de actuación que escapa de la dimensión puramente estatal para entrar, aunque no sea de manera expresa, en el ámbito competencial de la Unión Europea. Antes de detenerse a señalar las bases jurídicas desde las que la Unión ha podido acometer su despliegue legislativo en la materia, resulta pertinente detenernos someramente a analizar el marco teórico que permite explicar el cauce de acción de la Unión Europea y su aplicación al caso concreto. Como se verá, la actuación de la Unión en materia de economía circular desborda la aproximación genuinamente medioambiental para conectar de manera directa con el mercado interior como no podía ser de otra manera, si de lo que se trata es de una verdadera transformación del modelo productivo (2). En cualquier caso, y al margen de estas referencias competenciales, resulta igualmente necesario señalar que todo acercamiento a la economía circular desde la dimensión europea no puede ignorar el contexto de gobernanza multinivel que conforma un entramado institucional cuyo funcionamiento no se acomoda siempre a las lógicas estatales y donde se ven representados los intereses de la Unión y los de los Estados. A la complejidad intrínseca que arroja el modelo europeo, necesitado de una somera explicación que haga comprensible su funcionamiento, hay que sumar la capacidad de actuación directa que el TUE y la legislación de cada Estado permite para aquellos entes sub-estatales con competencias en la materia, como es el caso de las Comunidades Autónomas. Todo lo expuesto permitirá una aproximación política y jurídica cómoda desde la que poder entender, en toda su dimensión, las actuaciones legislativas impulsadas por las instituciones de la Unión Europea en materia de economía circular (3).
A partir de lo expuesto, el trabajo repasa los elementos esenciales que vertebran el Nuevo Plan de Acción de Economía Circular aprobado en 2020 para detenerse en los actores que a juicio de la iniciativa de la Comisión Europea poseen una particular capacidad para acelerar los cambios de una economía lineal a otra circular, como es el caso de los consumidores y las organizaciones empresariales (4). Dado que la consecución de la economía circular exige un cambio sistémico y profundo en el modelo económico, resulta imprescindible prestar atención también a aquellos elementos que pueden actuar como palancas que impulsan, estimulan o favorecen ese complejo y costoso proceso de transformación. De ahí que, en un trabajo como este, se haya estimado pertinente detener la atención en un campo normativo de enorme interés como es el de las finanzas sostenibles. Un aspecto que ya consideró como un elemento estratégico la propia Comisión al adoptar el Pacto Verde Europeo (5).
